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Sentenza corte di cassazione numero 9581 del 2/12/2010
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giovedì 27 gennaio 2011
domenica 13 giugno 2010
Consiglio di Stato: Non necessaria doppia conformita per applicazione art 36 del Testo Unico
Con la sentenza 7 maggio 2009, n. 2835 il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi in merito alla cosiddetta sanatoria giurisprudenziale affermando il principio (per vero non condiviso dalla maggior parte dei Tribunali amministrativi regionali) secondo cui può essere rilasciata la concessione in sanatoria per quelle opere che “realizzate senza concessione o in difformità dalla concessione, siano conformi alla normativa urbanistica vigente al momento in cui l’autorità comunale provvede sulla domanda in sanatoria”.
In sostanza, secondo il giudice amministrativo la sanatoria edilizia può ben intervenire anche a seguito della conformità “sopraggiunta” di un intervento che in un primo tempo (cioè al momento della sua realizzazione) non era assentibile.
Il principio normativo della “doppia conformità” – si legge nella sentenza – “è riferibile all’ipotesi ragionevolmente avuta di mira dal legislatore, desumibile cioè dal senso delle parole utilizzate dall’art. 13 della Legge n. 47 del 1985, ovvero dal vigente art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ipotesi che è quella di garantire il richiedente dalla possibile variazione in senso peggiorativo della disciplina edilizia, a seguito di adozioni di strumenti che riducano o escludano, appunto lo ius aedificandi quale sussistente al momento di presentazione dell’istanza”.
A tal proposito il Consiglio di Stato ha osservato che "gli artt. 13 e 15 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, richiedenti per la sanatoria delle opere realizzate senza concessione e delle varianti non autorizzate, che l’opera sia conforme tanto alla normativa urbanistica vigente al momento della realizzazione dell’opera, quanto a quella vigente al momento della domanda di sanatoria, sono disposizioni contro l’inerzia dell’Amministrazione, e significano che, se sussiste la doppia conformità, a colui che ha richiesto la sanatoria non può essere opposta una modificazione della normativa urbanistica successiva alla presentazione della domanda".
Viceversa “la norma” – continua la sentenza – “ non può ritenersi diretta a disciplinare l’ipotesi inversa dello ius superveniens edilizio favorevole, rispetto al momento ultimativo della proposizione dell’istanza”.
Secondo il giudice amministrativo sarebbe dunque ammissibile anche la sanatoria di opere conformi alla normativa vigente al momento in cui il Comune provvede sulla domanda pur se contrastanti con quella vigente al momento della presentazione dell’istanza.
“In effetti” – osserva il Consiglio di Stato – “imporre per un unico intervento costruttivo, comunque attualmente, una duplice attività edilizia, demolitoria e poi identicamente riedificatoria, lede parte sostanziale dello stesso interesse pubblico tutelato, poiché per un solo intervento, che sarebbe comunque legittimamente realizzabile, si dovrebbe avere un doppio carico di iniziative industriali-edilizie, con la conseguenza contrastante con il principio di proporzionalità, di un significativo aumento dell’impatto territoriale ed ambientale”.
fonte altalex
In sostanza, secondo il giudice amministrativo la sanatoria edilizia può ben intervenire anche a seguito della conformità “sopraggiunta” di un intervento che in un primo tempo (cioè al momento della sua realizzazione) non era assentibile.
Il principio normativo della “doppia conformità” – si legge nella sentenza – “è riferibile all’ipotesi ragionevolmente avuta di mira dal legislatore, desumibile cioè dal senso delle parole utilizzate dall’art. 13 della Legge n. 47 del 1985, ovvero dal vigente art. 36 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ipotesi che è quella di garantire il richiedente dalla possibile variazione in senso peggiorativo della disciplina edilizia, a seguito di adozioni di strumenti che riducano o escludano, appunto lo ius aedificandi quale sussistente al momento di presentazione dell’istanza”.
A tal proposito il Consiglio di Stato ha osservato che "gli artt. 13 e 15 della L. 28 febbraio 1985, n. 47, richiedenti per la sanatoria delle opere realizzate senza concessione e delle varianti non autorizzate, che l’opera sia conforme tanto alla normativa urbanistica vigente al momento della realizzazione dell’opera, quanto a quella vigente al momento della domanda di sanatoria, sono disposizioni contro l’inerzia dell’Amministrazione, e significano che, se sussiste la doppia conformità, a colui che ha richiesto la sanatoria non può essere opposta una modificazione della normativa urbanistica successiva alla presentazione della domanda".
Viceversa “la norma” – continua la sentenza – “ non può ritenersi diretta a disciplinare l’ipotesi inversa dello ius superveniens edilizio favorevole, rispetto al momento ultimativo della proposizione dell’istanza”.
Secondo il giudice amministrativo sarebbe dunque ammissibile anche la sanatoria di opere conformi alla normativa vigente al momento in cui il Comune provvede sulla domanda pur se contrastanti con quella vigente al momento della presentazione dell’istanza.
“In effetti” – osserva il Consiglio di Stato – “imporre per un unico intervento costruttivo, comunque attualmente
fonte altalex
domenica 30 maggio 2010
BENI AMBIENTALI. VINCOLO IDROGEOLOGICO -CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. III, SENTENZA N. 43731 DEL 16 NOVEMBRE 2009
BENI AMBIENTALI. VINCOLO IDROGEOLOGICO
CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. III, SENTENZA N. 43731 DEL 16 NOVEMBRE 2009
Nel caso in cui risulti accertata l’esistenza soltanto di un vincolo idrogeologico interessante la zona ove è stata eseguita la costruzione abusiva, con esclusione di qualsiasi vincolo paesaggistico comunque imposto, non è configurabile il reato paesaggistico, né quello di cui all’ari. 734 c.p., che presuppone l’imposizione di un vincolo a tutela delle bellezze naturali e del paesaggio. Né tale principio di diritto è in contrasto con il consolidato indirizzo interpretativo secondo il quale anche il vincolo idrogeologico rientra tra quelli ostativi alla applicabilità delle disposizioni in materia di condono edilizio. Invero, il vincolo idrogeologico è, invece, previsto, quale causa di non suscettibilità di sanatoria degli abusi edilizi. dall’art. 33, comma primo lett. a), della L. n. 47/85 e dalla normativa successiva che richiama il capo IV di detta legge. E’, però, evidente che le disposizioni in materia di condono edilizio hanno carattere eccezionale e non possono trovare applicazione al di fuori dei casi da esse previsti, sicché il riferimento della ordinanza alle disposizioni sul condono, al fine di equiparate il vincolo idrogeologico agli altri vincoli tutelati dal D. Lgs. n. 42/2004, risulta palesemente errato.
CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. III, SENTENZA N. 43731 DEL 16 NOVEMBRE 2009
Nel caso in cui risulti accertata l’esistenza soltanto di un vincolo idrogeologico interessante la zona ove è stata eseguita la costruzione abusiva, con esclusione di qualsiasi vincolo paesaggistico comunque imposto, non è configurabile il reato paesaggistico, né quello di cui all’ari. 734 c.p., che presuppone l’imposizione di un vincolo a tutela delle bellezze naturali e del paesaggio. Né tale principio di diritto è in contrasto con il consolidato indirizzo interpretativo secondo il quale anche il vincolo idrogeologico rientra tra quelli ostativi alla applicabilità delle disposizioni in materia di condono edilizio. Invero, il vincolo idrogeologico è, invece, previsto, quale causa di non suscettibilità di sanatoria degli abusi edilizi. dall’art. 33, comma primo lett. a), della L. n. 47/85 e dalla normativa successiva che richiama il capo IV di detta legge. E’, però, evidente che le disposizioni in materia di condono edilizio hanno carattere eccezionale e non possono trovare applicazione al di fuori dei casi da esse previsti, sicché il riferimento della ordinanza alle disposizioni sul condono, al fine di equiparate il vincolo idrogeologico agli altri vincoli tutelati dal D. Lgs. n. 42/2004, risulta palesemente errato.
TAR Napoli, Sez. VI, 24 gennaio 2007 / 08 febbraio 2007, n. 962 - A FAVORE -
TAR Napoli, Sez. VI, 24 gennaio 2007 / 08 febbraio 2007, n. 962 (Pres. Giamportone, est. Abbruzzese)
La mera insistenza del vincolo non è ex se sufficiente a sorreggere il diniego di condono, ben potendo ottenere parere favorevole ex art. 32 L.47/85, non escluso dalla nuova legge sul condono (L. n.326/2003).
Peraltro, la omessa motivazione sulla non conformità urbanistico-edilizia dell’opera non giustifica la sua ricomprensione nell’ambito applicativo dell’art.32, comma 27, lett.d) della citata legge n.326/2003, che prevede, com’è noto, l’incondonabilità dell’opera ove questa insista su area interessata da vincolo precedente alla sua realizzazione e sia, nel contempo, non conforme alle norme e regolamenti edilizi.
Si veda anche TAR Napoli, Sez. VI, 24 gennaio 2007 / 08 febbraio 2007, n. 963 (Pres. Giamportone, est. Abbruzzese), secondo cui: l’intervento è sicuramente riconducibile tra quelli non ammessi a sanatoria ex art. 32, comma 27, lett.d) L. n.326/2003, così come esaustivamente motivato nel provvedimento impugnato di diniego di condono, trattandosi di nuova edificazione in zona vincolata non conforme alla strumentazione urbanistica ed urbanistico-paesaggistica esistente (P.T.P.), nella ricorrenza, cioè, di entrambe le condizioni previste dal citato comma 27, lett.d), il cui cumulo è ostativo alla condonabilità del manufatto (cfr., in fattispecie analoga, Cons. di Stato, sez.IV, Ord. n.6232/2006 ), e tanto a prescindere dalle vicende inerenti la normativa regionale, la cui indicazione, nel corpus del provvedimento impianto, è ultronea e la cui intervenuta caducazione, per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale, non incide sulla sostanziale tenuta dell’impianto motivazionale (retto dal riferimento alla legge statale).
In tema, sempre in questa rivista, TAR Napoli, Sez. VI, 18 dicembre 2006 / 22 dicembre 2006, n. 10727 (Pres. est. Giamportone) , con note di richiamo ad altre pronunce.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Sezione Sesta
ha pronunciato la seguente
SENTENZA in forma semplificata
sul ricorso n.108 del 2007 proposto da
xxx
CONTRO
COMUNE DI POZZUOLI, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Storace, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Napoli alla via Riviera di Chiaia n.207,
per l’annullamento,
previa sospensiva, dell’Ordinanza del Dirigente del IV Dipartimento del Comune di Pozzuoli, n.32377 dell’8.9.2006 con la quale è stato pronunciato il diniego di condono e la demolizione in relazione ad opere site in Pozzuoli alla via Scalandrone n.2; di ogni altro atto connesso preordinato, conseguente e comunque collegato.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del 24 gennaio 2007, il Cons. Maria Abbruzzese;
Uditi i difensori presenti come da verbale di udienza anche in ordine alla possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata;
Ritenuta la ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 9 L.205/2000;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O e DIRITTO
La ricorrente impugna gli atti in epigrafe individuati aventi ad oggetto diniego di condono e conseguente demolizione relativamente ad opere edilizie abusive realizzate in Pozzuoli, alla via Scalandrone.
Premesso che essa ricorrente ha avuto conoscenza degli atti impugnati solo recentemente (risultando gli stessi notificati a soggetto non in relazione in parentela o coabitazione con essa ricorrente, come da certificato di residenza in atti), la stessa deduce: 1) Violazione e falsa applicazione della legge ed in particolare dell’art. 3 legge 241/90 – Eccesso di potere per omessa e/o insufficiente istruttoria, omessa e/o insufficiente motivazione, omessa ponderazione della situazione contemplata, contraddittorietà tra atti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento,omessa comparazione tra interesse pubblico ed interesse privato, manifesta ingiustizia: il Comune non ha adeguatamente considerato la situazione di fatto ed ha imposto la demolizione senza ponderare i concorrenti interessi privati; la ricorrente ha peraltro proposto, oltre all’istanza di condono immotivatamente respinta, istanza ex art. 36 D.P.R. 380/2001 e istanza di condono ambientale, sulle quali il Comune non si è pronunciato; 2) Violazione di legge, violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del D.P.R. 380/2001, Violazione degli artt. 36 e 37 D.P.R. 380/2001 in relazione all’art. 27 s.l. – Violazione del giusto procedimento – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, manifesta ingiustizia, omessa e/o insufficiente istruttoria, omessa e/o insufficiente motivazione: il Comune non ha previamente valutato la possibilità di sanare l’immobile ex art. 36 o 37 D.P.R. 380/2001; 3) Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 380/2001 – Violazione e falsa applicazione della legge 241 de 1990 e sue successive modifiche – Violazione e falsa applicazione della legge 47/1985 – Eccesso di potere – Violazione del giusto procedimento – Inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto . Eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata – Eccesso di potere per omessa istruttoria – Contraddittorietà – Manifesta ingiustizia: l’opera non poteva essere sanzionata ex art. 27 D.P.R. 380/2001, essendo ultimata, come evidenziato nella stessa ordinanza impugnata; in ogni caso i lavori eseguiti rientrano nel concetto di ristrutturazione e non già di nuova costruzione, trattandosi di trasformazione di un vecchio fabbricato rurale; 4) Violazione e falsa applicazione legge 308/2004 – Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 380/2001 – Violazione e falsa applicazione della legge 241 del 1990 e sue successive modifiche – Eccesso di potere – Violazione del giusto procedimento – Insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto – Eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata – Eccesso di potere per omessa istruttoria – Contraddittorietà – Manifesta ingiustizia: il Comune non ha affatto valutato l’intervenuta presentazione di istanza di compatibilità paesaggistica a termini della L.308/2004; 5) Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione della L.326/2003 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e ss della L. n.47/85 e dell’art. 39 della L. n.724/94 – Violazione in particolare dell’art. 38 e 44 della L. n.47/785 – Violazione e falsa applicazione del D.M. 12.9.1957: è illegittimo il diniego di condono motivato alla stregua della considerazione che l’area è interessata da vincolo paesaggistico; i vincoli che rilevano sono solo quelli imposti da leggi statali o regionali e non coincidono con i vincoli urbanistici; in ogni caso i vincoli rilevano ove le opere siano state realizzate in contrasto con le norme urbanistiche; il vincolo generico sussistente non osta ex se alla condonabilità del manufatto; 6) Violazione e falsa applicazione del P.T.P. dei Campi Flegrei e del D.M.12.9.1957 – Eccesso di potere per violazione di legge ed in particolare l.47/85, L.724/94, L.326/2003, per omessa ponderazione della situazione contemplata, perplessità, per omessa e/o insufficiente istruttoria, per omessa e/o insufficiente motivazione: è erroneo il presupposto di incondonabilità da cui muove l’ordinanza impugnata, non vigendo nella zona un vincolo di inedificabilità assoluta e restando al momento indimostrata la non conformità urbanistica; va peraltro osservato che la L.R. Campania n.10/2004, con le connesse ipotesi di “ulteriore” incondonabilità in esse previste, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima; 7) Eccesso di potere per violazione e/o falsa applicazione della legge 241/90 così come modificata ed integrata dalla L.15/2005 per violazione delle norme del giusto procedimento amministrativo, per omessa e/o insufficiente istruttoria, per omessa e/o insufficiente motivazione, per inefficacia dell’atto, per violazione e falsa applicazione della legge 326/2003 ed in particolare dell’art. 32: non è stato comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento, né il nome del funzionario responsabile né il preavviso di rigetto della domanda di condono; inoltre la P.A. non ha dimostrato che l’esito del procedimento sarebbe stato invariato pur con la partecipazione del privato destinatario, ex art. 21-octies L.241/90; 8) Eccesso di potere per travisamento del fatto, Violazione del giusto processo, Omessa valutazione dei presupposti in fatto e diritto, omessa e/o insufficiente istruttoria, Omessa e/o insufficiente motivazione – Eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata, violazione e falsa applicazione della legge n.10 del 1977 – Violazione e falsa applicazione della legge regionale della Campania n.19/2001 – Violazione e falsa applicazione del regolamento edilizio comunale del Comune di Pozzuoli artt. 11-12: non è stato assunto il parere del Responsabile del procedimento né della C.E.I., tenuto conto che il diniego e la conseguente demolizione sono stati pronunciati con riguardo a fattispecie di asserito contrasto con gli strumenti urbanistici.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare.
Si costituiva il Comune di Pozzuoli, chiedendo il rigetto del ricorso e dell’istanza cautelare, ribadendo la legittimità dei provvedimenti impugnati.
All’esito della udienza in camera di consiglio del 24 gennaio 2007, il Collegio riservava la decisione.
Il Collegio deve anzitutto rilevare che la intimata demolizione è conseguente al contestuale diniego di condono pronunciato dal Comune.
Osserva tuttavia il Collegio che il provvedimento impugnato non reca alcuna motivazione a sostegno del pronunciato diniego di condono in ordine alle ragioni di fatto e diritto giustificatrici dello stesso, limitandosi ad evidenziare da un lato l’abusività dell’opera intrapresa senza il prescritto permesso a costruire e la riconducibilità delle stesse allo stato contemplato dall’art. 27 D.P.R. 380/2001 (benché la descrizione delle opere medesime contenute nell’ordinanza raffiguri opere “complete “in ogni loro parte, arredate ed abitate), dall’altro la insistenza delle stesse su area vincolata e la non assentibilità dell’istanza ex art. 36 D.P.. 380/2001, quest’ultima verosimilmente sorretta dalla circostanza della insistenza del vincolo e conseguente non sanabilità edilizia ex post ex art. 146 D.Lgvo 46/2004.
Senonché, come deduce la ricorrente, la mera insistenza del vincolo non è ex se sufficiente a sorreggere il diniego di condono, ben potendo ottenere parere favorevole ex art. 32 L.47/85, non escluso dalla nuova legge sul condono (L. n.326/2003).
Peraltro, la omessa motivazione sulla non conformità urbanistico-edilizia dell’opera non giustifica la sua ricomprensione nell’ambito applicativo dell’art.32, comma 27, lett.d) della citata legge n.326/2003, che prevede, com’è noto, l’incondonabilità dell’opera ove questa insista su area interessata da vincolo precedente alla sua realizzazione e sia, nel contempo, non conforme alle norme e regolamenti edilizi.
In sostanza, il diniego di condono non è allo stato adeguatamente motivato e va pertanto annullato, così con la conseguenziale ordinanza di demolizione.
Gli ulteriori profili sollevati in ricorso possono dichiararsi assorbiti, conseguendo alla presente pronuncia una ulteriore valutazione dell’Amministrazione sulla istanza di condono presentata.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano nell’importo in dispositivo fissato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Sezione VI, pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione.
Condanna il Comune di Pozzuoli al pagamento delle spese del presente giudizio in favore della ricorrente che si liquidano in complessivi Euro 1000 (mille).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 24 gennaio 2007, con l’intervento dei Magistrati:
Filippo GIAMPORTONE - Presidente
Maria ABBRUZZESE - Componente est.
Sergio ZEULI - Componente
La mera insistenza del vincolo non è ex se sufficiente a sorreggere il diniego di condono, ben potendo ottenere parere favorevole ex art. 32 L.47/85, non escluso dalla nuova legge sul condono (L. n.326/2003).
Peraltro, la omessa motivazione sulla non conformità urbanistico-edilizia dell’opera non giustifica la sua ricomprensione nell’ambito applicativo dell’art.32, comma 27, lett.d) della citata legge n.326/2003, che prevede, com’è noto, l’incondonabilità dell’opera ove questa insista su area interessata da vincolo precedente alla sua realizzazione e sia, nel contempo, non conforme alle norme e regolamenti edilizi.
Si veda anche TAR Napoli, Sez. VI, 24 gennaio 2007 / 08 febbraio 2007, n. 963 (Pres. Giamportone, est. Abbruzzese), secondo cui: l’intervento è sicuramente riconducibile tra quelli non ammessi a sanatoria ex art. 32, comma 27, lett.d) L. n.326/2003, così come esaustivamente motivato nel provvedimento impugnato di diniego di condono, trattandosi di nuova edificazione in zona vincolata non conforme alla strumentazione urbanistica ed urbanistico-paesaggistica esistente (P.T.P.), nella ricorrenza, cioè, di entrambe le condizioni previste dal citato comma 27, lett.d), il cui cumulo è ostativo alla condonabilità del manufatto (cfr., in fattispecie analoga, Cons. di Stato, sez.IV, Ord. n.6232/2006 ), e tanto a prescindere dalle vicende inerenti la normativa regionale, la cui indicazione, nel corpus del provvedimento impianto, è ultronea e la cui intervenuta caducazione, per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale, non incide sulla sostanziale tenuta dell’impianto motivazionale (retto dal riferimento alla legge statale).
In tema, sempre in questa rivista, TAR Napoli, Sez. VI, 18 dicembre 2006 / 22 dicembre 2006, n. 10727 (Pres. est. Giamportone) , con note di richiamo ad altre pronunce.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Sezione Sesta
ha pronunciato la seguente
SENTENZA in forma semplificata
sul ricorso n.108 del 2007 proposto da
xxx
CONTRO
COMUNE DI POZZUOLI, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Storace, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Napoli alla via Riviera di Chiaia n.207,
per l’annullamento,
previa sospensiva, dell’Ordinanza del Dirigente del IV Dipartimento del Comune di Pozzuoli, n.32377 dell’8.9.2006 con la quale è stato pronunciato il diniego di condono e la demolizione in relazione ad opere site in Pozzuoli alla via Scalandrone n.2; di ogni altro atto connesso preordinato, conseguente e comunque collegato.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla camera di consiglio del 24 gennaio 2007, il Cons. Maria Abbruzzese;
Uditi i difensori presenti come da verbale di udienza anche in ordine alla possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata;
Ritenuta la ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 9 L.205/2000;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O e DIRITTO
La ricorrente impugna gli atti in epigrafe individuati aventi ad oggetto diniego di condono e conseguente demolizione relativamente ad opere edilizie abusive realizzate in Pozzuoli, alla via Scalandrone.
Premesso che essa ricorrente ha avuto conoscenza degli atti impugnati solo recentemente (risultando gli stessi notificati a soggetto non in relazione in parentela o coabitazione con essa ricorrente, come da certificato di residenza in atti), la stessa deduce: 1) Violazione e falsa applicazione della legge ed in particolare dell’art. 3 legge 241/90 – Eccesso di potere per omessa e/o insufficiente istruttoria, omessa e/o insufficiente motivazione, omessa ponderazione della situazione contemplata, contraddittorietà tra atti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento,omessa comparazione tra interesse pubblico ed interesse privato, manifesta ingiustizia: il Comune non ha adeguatamente considerato la situazione di fatto ed ha imposto la demolizione senza ponderare i concorrenti interessi privati; la ricorrente ha peraltro proposto, oltre all’istanza di condono immotivatamente respinta, istanza ex art. 36 D.P.R. 380/2001 e istanza di condono ambientale, sulle quali il Comune non si è pronunciato; 2) Violazione di legge, violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del D.P.R. 380/2001, Violazione degli artt. 36 e 37 D.P.R. 380/2001 in relazione all’art. 27 s.l. – Violazione del giusto procedimento – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, manifesta ingiustizia, omessa e/o insufficiente istruttoria, omessa e/o insufficiente motivazione: il Comune non ha previamente valutato la possibilità di sanare l’immobile ex art. 36 o 37 D.P.R. 380/2001; 3) Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 380/2001 – Violazione e falsa applicazione della legge 241 de 1990 e sue successive modifiche – Violazione e falsa applicazione della legge 47/1985 – Eccesso di potere – Violazione del giusto procedimento – Inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto . Eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata – Eccesso di potere per omessa istruttoria – Contraddittorietà – Manifesta ingiustizia: l’opera non poteva essere sanzionata ex art. 27 D.P.R. 380/2001, essendo ultimata, come evidenziato nella stessa ordinanza impugnata; in ogni caso i lavori eseguiti rientrano nel concetto di ristrutturazione e non già di nuova costruzione, trattandosi di trasformazione di un vecchio fabbricato rurale; 4) Violazione e falsa applicazione legge 308/2004 – Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 380/2001 – Violazione e falsa applicazione della legge 241 del 1990 e sue successive modifiche – Eccesso di potere – Violazione del giusto procedimento – Insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto – Eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata – Eccesso di potere per omessa istruttoria – Contraddittorietà – Manifesta ingiustizia: il Comune non ha affatto valutato l’intervenuta presentazione di istanza di compatibilità paesaggistica a termini della L.308/2004; 5) Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione della L.326/2003 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e ss della L. n.47/85 e dell’art. 39 della L. n.724/94 – Violazione in particolare dell’art. 38 e 44 della L. n.47/785 – Violazione e falsa applicazione del D.M. 12.9.1957: è illegittimo il diniego di condono motivato alla stregua della considerazione che l’area è interessata da vincolo paesaggistico; i vincoli che rilevano sono solo quelli imposti da leggi statali o regionali e non coincidono con i vincoli urbanistici; in ogni caso i vincoli rilevano ove le opere siano state realizzate in contrasto con le norme urbanistiche; il vincolo generico sussistente non osta ex se alla condonabilità del manufatto; 6) Violazione e falsa applicazione del P.T.P. dei Campi Flegrei e del D.M.12.9.1957 – Eccesso di potere per violazione di legge ed in particolare l.47/85, L.724/94, L.326/2003, per omessa ponderazione della situazione contemplata, perplessità, per omessa e/o insufficiente istruttoria, per omessa e/o insufficiente motivazione: è erroneo il presupposto di incondonabilità da cui muove l’ordinanza impugnata, non vigendo nella zona un vincolo di inedificabilità assoluta e restando al momento indimostrata la non conformità urbanistica; va peraltro osservato che la L.R. Campania n.10/2004, con le connesse ipotesi di “ulteriore” incondonabilità in esse previste, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima; 7) Eccesso di potere per violazione e/o falsa applicazione della legge 241/90 così come modificata ed integrata dalla L.15/2005 per violazione delle norme del giusto procedimento amministrativo, per omessa e/o insufficiente istruttoria, per omessa e/o insufficiente motivazione, per inefficacia dell’atto, per violazione e falsa applicazione della legge 326/2003 ed in particolare dell’art. 32: non è stato comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento, né il nome del funzionario responsabile né il preavviso di rigetto della domanda di condono; inoltre la P.A. non ha dimostrato che l’esito del procedimento sarebbe stato invariato pur con la partecipazione del privato destinatario, ex art. 21-octies L.241/90; 8) Eccesso di potere per travisamento del fatto, Violazione del giusto processo, Omessa valutazione dei presupposti in fatto e diritto, omessa e/o insufficiente istruttoria, Omessa e/o insufficiente motivazione – Eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata, violazione e falsa applicazione della legge n.10 del 1977 – Violazione e falsa applicazione della legge regionale della Campania n.19/2001 – Violazione e falsa applicazione del regolamento edilizio comunale del Comune di Pozzuoli artt. 11-12: non è stato assunto il parere del Responsabile del procedimento né della C.E.I., tenuto conto che il diniego e la conseguente demolizione sono stati pronunciati con riguardo a fattispecie di asserito contrasto con gli strumenti urbanistici.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare.
Si costituiva il Comune di Pozzuoli, chiedendo il rigetto del ricorso e dell’istanza cautelare, ribadendo la legittimità dei provvedimenti impugnati.
All’esito della udienza in camera di consiglio del 24 gennaio 2007, il Collegio riservava la decisione.
Il Collegio deve anzitutto rilevare che la intimata demolizione è conseguente al contestuale diniego di condono pronunciato dal Comune.
Osserva tuttavia il Collegio che il provvedimento impugnato non reca alcuna motivazione a sostegno del pronunciato diniego di condono in ordine alle ragioni di fatto e diritto giustificatrici dello stesso, limitandosi ad evidenziare da un lato l’abusività dell’opera intrapresa senza il prescritto permesso a costruire e la riconducibilità delle stesse allo stato contemplato dall’art. 27 D.P.R. 380/2001 (benché la descrizione delle opere medesime contenute nell’ordinanza raffiguri opere “complete “in ogni loro parte, arredate ed abitate), dall’altro la insistenza delle stesse su area vincolata e la non assentibilità dell’istanza ex art. 36 D.P.. 380/2001, quest’ultima verosimilmente sorretta dalla circostanza della insistenza del vincolo e conseguente non sanabilità edilizia ex post ex art. 146 D.Lgvo 46/2004.
Senonché, come deduce la ricorrente, la mera insistenza del vincolo non è ex se sufficiente a sorreggere il diniego di condono, ben potendo ottenere parere favorevole ex art. 32 L.47/85, non escluso dalla nuova legge sul condono (L. n.326/2003).
Peraltro, la omessa motivazione sulla non conformità urbanistico-edilizia dell’opera non giustifica la sua ricomprensione nell’ambito applicativo dell’art.32, comma 27, lett.d) della citata legge n.326/2003, che prevede, com’è noto, l’incondonabilità dell’opera ove questa insista su area interessata da vincolo precedente alla sua realizzazione e sia, nel contempo, non conforme alle norme e regolamenti edilizi.
In sostanza, il diniego di condono non è allo stato adeguatamente motivato e va pertanto annullato, così con la conseguenziale ordinanza di demolizione.
Gli ulteriori profili sollevati in ricorso possono dichiararsi assorbiti, conseguendo alla presente pronuncia una ulteriore valutazione dell’Amministrazione sulla istanza di condono presentata.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano nell’importo in dispositivo fissato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Sezione VI, pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione.
Condanna il Comune di Pozzuoli al pagamento delle spese del presente giudizio in favore della ricorrente che si liquidano in complessivi Euro 1000 (mille).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 24 gennaio 2007, con l’intervento dei Magistrati:
Filippo GIAMPORTONE - Presidente
Maria ABBRUZZESE - Componente est.
Sergio ZEULI - Componente
TAR Napoli, Sez. II, 07 dicembre 2006 / 25 gennaio 2007, n. 711 - SENTENZA A FAVORE
TAR Napoli, Sez. II, 07 dicembre 2006 / 25 gennaio 2007, n. 711 (Pres. Onorato, est. Maiello)
a) Il divieto di costruire nuovi edifici e di ampliare quelli esistenti sancito dall'art. 338, comma 1 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 integra, in via ordinaria, un vincolo di inedificabilità assoluta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12 novembre 1999, n. 1871, secondo cui non vi è pertanto la necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell'opera con i valori tutelati dal vincolo; Consiglio di Stato, Sez. II, parere 28 febbraio 1996, n. 3031/95,; TAR Lombardia-Milano, 11 luglio 1997, n. 1253,; TAR Toscana, I Sez., 29 settembre 1994, n. 471; TAR Lombardia-Milano, II Sez., 10 luglio 1991, n. 1067).
Qualora, però, com’è nel caso di specie, si tratti di immobile edificato prima della imposizione del vincolo, la disciplina applicabile è quella di cui all’art. 32 della legge 47/1985 e l’opera diventa sanabile ove intervenga il parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo.
A tal riguardo, il massimo consesso della giustizia amministrativa ha, invero, precisato che la disposizione di portata generale di cui all'articolo 32, comma 1 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui subordina al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo il rilascio della concessione in sanatoria, deve interpretarsi nel senso che l'obbligo di pronuncia da parte dell’organo tutorio si radica in relazione all'esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca dell'introduzione del vincolo. Ha inoltre aggiunto, quanto all'articolo 33 della stessa legge, che prevede la non sanabilità degli abusi commessi in spregio di un vincolo di inedificabilità assoluta già vigente al momento dell'attività edificatoria, che la disposizione non può essere caricata di un significato che non ha: è difficile, infatti, considerare del tutto inesistente un vincolo di inedificabilità totale per il solo fatto che sia sopravvenuto all'edificazione e ritenere, pertanto, che l'abuso commesso sia senz'altro sanabile. Un giusto raccordo tra gli articoli in esame comporta che la fattispecie, siccome non specificamente disciplinata dall'art. 33, ricada nella previsione di carattere generale contenute nel comma 1 dell'art. 32 (cfr. CdS Ad. Plen. 22 luglio 1999, n. 20; Sez. VI 22.1.2001 n°181; Consiglio Stato , sez. V, 27 marzo 2000 , n. 1761);
b) Il vincolo de quo trova applicazione non solo rispetto ai centri abitati, ma anche alle case sparse; (T.A.R. Milano, II Sez., 6 ottobre 1993 n. 551) e va calcolato dal perimetro esterno, e non dal centro del cimitero.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione II, composto dai Signori Magistrati:
1) Dott. Antonio Onorato- Presidente
2) Dott. Anna Pappalardo- Consigliere
3) Dott. Umberto Maiello I Referendario, rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel ricorso RG 4564/2006, proposto da:
xxx
CONTRO
Comune di Volla, in persona del Sindaco p.t., rapp.to e difeso dall’avv. Gherardo Marone con cui elett.te dom. in Napoli via C. Console 3
Nonché
Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della G.R., rapp.ta e difesa dall’avv. Maria Luigia Schiano di Colella Lavina della avvocatura regionale con cui elett.te dom. in Napoli alla via S. Lucia 81
E nei confronti di
ASL Na 4, in persona del direttore generale p.t., rapp.to e difeso dagli avv. Rosa Anna Peluso e Chiara di Biase dell’area legale, dom. in Napoli presso segreteria TAR
per l’annullamento
-del provvedimento n. 6626 del 14.04.2006 assunto dal responsabile UTC, con cui si rigetta la domanda di concessione edilizia in sanatoria per un immobile abusivo realizzato nel Comune di Volla alla via Pozzo Bianco;
- delle note del 30.5.2005 della Regione Campania e 31.5.2005 e 22.7.2005 della ASL NA 4, con le quali i suddetti Enti si sono dichiarati incompetenti;
- della delibera del Consiglio comunale n°55 del 12.7.2001 e del conseguente decreto sindacale n°85 del 6.12.2001, con cui si sarebbe concluso il procedimento di ampliamento del cimitero di Volla, con contestuale ridefinizione dei limiti della relativa fascia di rispetto;
-di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale, ivi comprese le delibere di C.C. n°9 del 29.3.1989, n°7 del 3.2.2001, di G.M. n°329 del 14.6.1989, n°330 del 30.6.1998;
e nel ricorso per motivi aggiunti successivamente notificato
- dell’ordine di demolizione n. 59 del 22.5.2006;
-di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente;
Visto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Vista l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Volla, della Regione Campania e della ASL NA 4;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi gli avvocati di cui al verbale di udienza;
Relatore alla pubblica udienza del 7.12.2006 il relatore dr. Umberto Maiello,
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
La parte ricorrente con il primo gravame espone :
- di avere presentato in data 31.3.1995 domanda di condono edilizio, ai sensi della legge 724/1994, per un immobile abusivo realizzato nel Comune di Volla alla via Pozzo Bianco;
- che, con atto del 14.4.2006, il precitato Ente ha rspinto la suddetta domanda di condono, a cagione dell’incidenza preclusiva rinveniente dal vincolo di rispetto cimiteriale;
Lamenta che:
1- In data antecedente al 2001, epoca di perfezionamento del vincolo, sarebbe già maturato in capo al ricorrente, per silentium, il titolo abilitativo in sanatoria;
2- Il vincolo di inedificabilità vigente per le cd. fasce di rispetto cimiteriale avrebbe natura assoluta, di talchè non sarebbe opponibile, ai sensi dell’art. 33 della legge 47/1985, nel caso di abusi già perfezionati prima della sua introduzione;
3- La delibera consiliare n°55 del 12.7.2001 sarebbe inefficace ai sensi della legge 1/1978, in quanto, pur costituendo una variante urbanistica, non risulterebbe approvata dalla Provincia;
4- il provvedimento impugnato non avrebbe considerato la posizione peculiare della parte ricorrente, che ha adibito l’immobile a propria abitazione;
5- l’opposta preclusione alla condonabilità del fabbricato sarebbe imputabile esclusivamente al ritardo accumulato dal Comune nel delibare le domande di condono;
6- I provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi perché adottati in assenza di una specifica presa di posizione delle Autorità preposte alla gestione del vincolo che, all’uopo compulsate, si sono dichiarate incompetenti;
7- l’Amministrazione avrebbe violato le garanzie di partecipazione al procedimento;
8- Gli atti con cui la Regione e l’ASL hanno ricusato la loro competenza sarebbero illegittimi, con conseguente invalidazione anche del provvedimento finale;
9- Gli atti deliberativi con i quali il Comune di Volla ha deliberato l’ampliamento del cimitero di Volla sarebbero illegittimi, in quanto verrebbero a porre l’area cimiteriale ad una distanza inferiore ai 200 mt. al centro abitato;
10 - I precitati atti sarebbero, altresì, illegittimi perché il Comune non avrebbe valutato, al momento della loro approvazione, la pendenza di istanze di condono e, comunque, la situazione di fatto in cui versava l’intera area;
11- Il Comune di Volla non avrebbe curato nei termini di legge il periodico aggiornamento delle planimetrie in scala del locale cimitero, né, in vista del deliberato ampliamento, avrebbe effettuato uno studio tecnico della località ovvero acquisito la necessaria relazione igienico – sanitaria.
Con atto recante motivi aggiunti, la parte ricorrente ha esteso il proposto gravame anche al successivo ordine di demolizione n. 59 del 22.5.2006, deducendo:
1) l’illegittimità in via derivata dagli atti già impugnati con il ricorso sub A);
2) la mancanza di una congrua motivazione rispetto al tempo decorso ovvero all’interesse pubblico perseguito;
3) mancata indicazione nell’atto impugnato dell’area che viene acquisita di diritto;
Instauratosi ritualmente il contraddittorio, si costituiva in giudizio il Comune intimato e sosteneva la infondatezza della domanda nel merito.
Si costituiva altresì la ASL NA 4 e sosteneva la inammissibilità della domanda nei propri confronti per carenza di legittimazione passiva, deducendo che la propria competenza riguardava solo l’emanazione di pareri in materia di costruzione di nuovi cimiteri, ma non di deroga al vincolo cimiteriale rispetto a singoli edifici.
Si costituiva altresì la Regione Campania e sosteneva la inammissibilità della domanda nei propri confronti per carenza di legittimazione passiva, non avendo la Regione competenza in materia di vincolo cimiteriale, per essere il parere demandato alla autorità sanitaria- nella specie al ASL.
Alla pubblica udienza del 7.12.2006 il ricorso è stato ritenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato e merita accoglimento, ancorché nei limiti di seguito indicati.
Giusta quanto già anticipato nella premessa in fatto, il Comune di Volla ha respinto la domanda di condono edilizio presentata dalla parte ricorrente, in quanto ha ritenuto che l’opera abusiva non potesse essere sanata a cagione della sua inclusione nell’ambito della cd. fascia di rispetto cimiteriale.
Per inquadrare in maniera sistematica la fattispecie all’esame di questo Collegio, occorre ripercorrere le vicende relative all’imposizione del vincolo suddetto.
Vale, infatti, premettere che l’originario perimetro cimiteriale è stato ampliato in epoca relativamente recente, a seguito di un apposito procedimento del quale l’ultimo tassello è costituito dalla delibera consiliare n. 55/2001.
Deve, peraltro, rilevarsi che tale ultimo deliberato non costituisce l’atto impositivo del vincolo de quo, ma solamente il provvedimento con cui il Comune di Volla ha disposto la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale da 200 a 100 mt., calcolati questi ultimi dal perimetro esterno del complesso cimiteriale.
L’ampliamento del cimitero è stato, invece, deliberato con atto consiliare del 29.3.1989, di approvazione del relativo progetto, seguito dalla delibera di chiarimenti al CO.RE.CO. n. 329 del 14.6.1989, approvata in data 5.7.1989 con prescrizioni ( parere favorevole del CTR reso in data 17.11.1989) e dalla delibera di G.M. n. 330/1998, di approvazione del progetto definitivo e del primo stralcio esecutivo, con sottoscrizione del contratto di appalto in data 15.2.1999.
A seguito dell’estensione dell’area cimiteriale, e della relativa zona di rispetto, il Comune di Volla, nel valutare le prevedibili conseguenze di tale ampliamento rispetto all’edificato ( sia pure abusivo ) circostante la zona, ha adottato la delibera consiliare n. 55/2001, con la quale ha esercitato la facoltà di riduzione della fascia di rispetto cimiteriale in 100 mt.
Giunto, infine, alla valutazione delle domande di condono degli edifici abusivamente edificati nel corso degli anni intorno al cimitero, l’Ente ha adottato le determinazioni impugnate nelle quali, azionando la procedura ex art. 32 legge 47/85, ha ritenuto formato il parere negativo dell’organo tutorio e, per l’effetto, ha negato la sanabilità degli edifici ricadenti nella zona di rispetto, così come ridefinita dalla delibera consiliare n. 55 del 2001.
Sostiene, invero, l’amministrazione comunale – pur non contestando la preesistenza del manufatto de quo - che l’opera è sanabile solo se, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 32 della legge 47/1985, l’autorità preposta alla tutela del vincolo si esprima favorevolmente; di contro, nel caso in esame, l’ASL n°4, dichiarando la propria incompetenza, avrebbe emesso un parere di contenuto sostanzialmente non favorevole e, dunque, ostativo all’accoglimento della domanda di condono.
Tanto premesso in punto di fatto, occorre effettuare alcune preliminari considerazioni di ordine generale al fine di ricostruire il regime urbanistico dell’area in questione.
A tale scopo, vanno, anzitutto, dichiarate inammissibili le censure articolate avverso gli atti di gestione dell’ampliamento del locale cimitero comunale, in quanto l’impugnazione è stata, in parte qua, tardivamente proposta; tale conclusione s’impone anche a voler ritenere che i provvedimenti in questione fossero soggetti a notifica individuale.
Com’è noto, l'articolo 21 della legge n. 1034 del 1971 stabilisce che il ricorso deve essere notificato entro il termine di 60 giorni da quello in cui l'interessato ne abbia ricevuta la notifica o ne abbia comunque avuta piena conoscenza o, per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista disposizioni di legge o di regolamento.
Nel caso in esame, tale conoscenza - della concreta lesione - deve farsi risalire ad epoca ben pregressa, atteso che l’opera di ampliamento del locale cimitero comunale - come dichiarato dall’amministrazione resistente e non contrastato da elementi di segno contrario, ovvero da puntuali contestazioni della parte ricorrente - è stata ultimata nel mese di febbraio del 2001.
Va, dunque, applicato quel criterio ermeneutico di portata generale ( applicabile vieppiù nei casi di opere pubbliche) che, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, ritiene maturata l’effettiva conoscenza dei provvedimenti che abilitano il terzo a realizzare costruzioni, ogni qualvolta la nuova costruzione riveli in modo certo ed univoco le essenziali caratteristiche dell’opera e l’eventuale non conformità della stessa al titolo o alla disciplina urbanistica (cfr. per Tar Campania, sez. settima n. 3782/06, n°5552/05).
D'altra parte, la parte ricorrente, da un lato, non poteva non rendersi conto, in punto di fatto, della particolare ubicazione dell'edificio, costruito a ridosso del cimitero, e che il progressivo ampliamento di quest’ultimo riduceva ulteriormente lo spazio libero e, dall’altro, non poteva ignorare l'esistenza di norme che vietano di co¬strui¬re nelle im¬me¬diate vicinanze dei cimiteri.
D’altronde, sotto diverso profilo – in riferimento cioè alle censure afferenti al mancato perfezionamento della variante urbanistica - non può nemmeno essere obliterato che, per giurisprudenza costante, le fasce di rispetto cimiteriale costituiscono un vincolo di inedificabilità rinveniente direttamente dalla legge, che si impone ex se, con efficacia diretta ed immediata, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici ed eventualmente anche in contrasto con i medesimi, i quali non sono idonei, per la loro natura, ad incidere sulla esistenza o sui limiti operativi del vincolo stesso ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 7 maggio 1996, n. 519; T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 4 novembre 2002, n. 4755 e T.A.R. Umbria, 15 luglio 2002, n. 534; Corte di Cass. Sez. III pen., 24 maggio-20 settembre 1996, n. 8553).
Rispetto poi alla delibera n°55 del 12.7.2001, ricostruito nei termini suesposti il suo contenuto precettivo, consistente nella riduzione della fascia di rispetto cimiteriale, deve apprezzarsi l’inettitudine della sua portata percettiva ad arrecare qualsivoglia pregiudizio alla sfera giuridica attorea.
Invero, l’eventuale caducazione del precitato atto comporterebbe la riespansione dell’originario termine di estensione delle fasce di rispetto, fissato in termini più restrittivi dal legislatore, con conseguente incremento della portata inibitoria che si riconnette alla vigenza di un vincolo cimiteriale: deve, pertanto, rilevarsi che alcun interesse regge l’azionata pretesa impugnatoria, che va, pertanto, dichiarata, in parte qua, inammissibile.
In definitiva, tanto gli atti di approvazione dell’ampliamento del locale cimitero comunale, così come la delibera 55/2001, di riduzione della fascia cd. di rispetto, restano intangibili rispetto alle corrispondenti censure attoree, di talchè il vincolo di inedificabilità che ad esse si riconnette deve ritenersi pienamente operante.
Del tutto inconferente appare, invece, ai fini di una compiuta ricostruzione del regime urbanistico di riferimento, la questione della posizione del fabbricato in argomento rispetto all’originaria consistenza del cimitero comunale sia in ragione del fatto che al momento di valutazione della domanda di condono era oramai irreversibilmente mutata sia perché ad essa non fanno riferimento gli atti impugnati.
Resta, ad ogni buon conto, necessario svolgere alcune considerazioni aggiuntive che valgono a perimetrare, in modo compiuto, l’esatto ambito operativo del vincolo in questione:
a) Il divieto di costruire nuovi edifici e di ampliare quelli esistenti sancito dall'art. 338, comma 1 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 integra, in via ordinaria, un vincolo di inedificabilità assoluta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12 novembre 1999, n. 1871, secondo cui non vi è pertanto la necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell'opera con i valori tutelati dal vincolo; Consiglio di Stato, Sez. II, parere 28 febbraio 1996, n. 3031/95,; TAR Lombardia-Milano, 11 luglio 1997, n. 1253,; TAR Toscana, I Sez., 29 settembre 1994, n. 471; TAR Lombardia-Milano, II Sez., 10 luglio 1991, n. 1067).
Qualora, però, com’è nel caso di specie, si tratti di immobile edificato prima della imposizione del vincolo, la disciplina applicabile è quella di cui all’art. 32 della legge 47/1985 e l’opera diventa sanabile ove intervenga il parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo.
A tal riguardo, il masssimo consesso della giustizia amministrativa ha, invero, precisato che la disposizione di portata generale di cui all'articolo 32, comma 1 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui subordina al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo il rilascio della concessione in sanatoria, deve interpretarsi nel senso che l'obbligo di pronuncia da parte dell’organo tutorio si radica in relazione all'esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca dell'introduzione del vincolo. Ha inoltre aggiunto, quanto all'articolo 33 della stessa legge, che prevede la non sanabilità degli abusi commessi in spregio di un vincolo di inedificabilità assoluta già vigente al momento dell'attività edificatoria, che la disposizione non può essere caricata di un significato che non ha: è difficile, infatti, considerare del tutto inesistente un vincolo di inedificabilità totale per il solo fatto che sia sopravvenuto all'edificazione e ritenere, pertanto, che l'abuso commesso sia senz'altro sanabile. Un giusto raccordo tra gli articoli in esame comporta che la fattispecie, siccome non specificamente disciplinata dall'art. 33, ricada nella previsione di carattere generale contenute nel comma 1 dell'art. 32 (cfr. CdS Ad. Plen. 22 luglio 1999, n. 20; Sez. VI 22.1.2001 n°181; Consiglio Stato , sez. V, 27 marzo 2000 , n. 1761);
b) Il vincolo de quo trova applicazione non solo rispetto ai centri abitati, ma anche alle case sparse; (T.A.R. Milano, II Sez., 6 ottobre 1993 n. 551) e va calcolato dal perimetro esterno, e non dal centro del cimitero.
Tanto premesso, mette conto evidenziare che il manufatto della parte ricorrente si trova all’interno della ( nuova) fascia di rispetto, pari a 100 mt; il relativo vincolo è, dunque, sorto sia dopo la realizzazione della costruzione, sia dopo la presentazione della domanda di condono.
Orbene, essendo stato successivamente introdotto, non può essere ricondotto alla fattispecie di cui all’art. 33 legge 47/1985, e quindi considerato alla stregua di un vincolo assoluto, ma resta soggetto alla diversa disciplina dettata all’art. 32 del medesimo testo normativo, sicchè il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria è subordinato al parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo medesimo, nella specie identificabile nell’autorità sanitaria e, dunque, nell’ASL territorialmente competente.
Di contro, non può essere condiviso il costrutto giuridico attoreo nella parte in cui ritiene del tutto inoperante il vincolo in argomento in ragione del perfezionamento della fattispecie di silenzio – assenso per decorso del termine di legge dalla data di presentazione della domanda di condono.
Nella suddetta prospettiva, dovrebbe trovare applicazione il principio, già affermato in giurisprudenza, secondo cui l’introduzione di un vincolo d’inedificabilità successivamente al rilascio del titolo edificatorio – nella specie asseritamente formatosi per silentium - non incide sulla legittimità dello stesso.
A giudizio del Collegio, va revocato in dubbio che sulla domanda di condono si sia formato il silenzio-assenso, dal momento che la stessa non risulta corredata di tutta la documentazione richiesta e, segnatamente, di quella relativa all’accatastamento dell’immobile.
A tal riguardo, è utile rammentare che, per giurisprudenza costante, il termine per la formazione del silenzio assenso sulla domanda di condono non decorre qualora la domanda sia carente della documentazione prevista dalla legge ovvero non si sia proceduto al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ( cfr. ex multis Consiglio Stato , sez. V, 21 settembre 2005 , n. 4946).
Non essendosi perfezionata la fattispecie legale suindicata, a seguito della successiva introduzione del vincolo in argomento, la formazione del provvedimento tacito di assenso previsto dall'art.35, comma 18, l. n.47/85 postulava indefettibilmente la previa acquisizione del parere favorevole dell'autorità preposta alla sua tutela (cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, 30 giugno 2005 , n. 3542; sez.VI, 26 gennaio 2001, n.249; TAR CAMPANIA, sez. IV, 1.12.2004 n°17812; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 11 ottobre 2005 , n. 8282; Tar Sardegna Cagliari, Sez. II, 3 ottobre 2005 n°2015).
Il Comune di Volla, pur avendo correttamente attivato tale procedura, ha poi contraddittoriamente e illogicamente ritenuto che la comunicazione della ASL di non essere competente al rilascio del richiesto parere dovesse intendersi quale pronuncia di segno negativo, ponendo quindi a base del diniego un falso presupposto.
Invero, a giudizio del Collegio, in materia di vincolo cimiteriale, l’ASL è tenuta ad intervenire sia a monte della procedura, nell’ambito cioè del procedimento generale di determinazione della fascia di rispetto, sia nel momento successivo, di richieste ex art 32 di deroga al vincolo, per la singolare fattispecie di vincoli imposti dopo la realizzazione del manufatto.
D’altronde, la necessità di un parere dell’ASL in relazione alla compatibilità con gli interessi igienico-sanitari di opere oggetto di istanza di sanatoria ricadenti nella fascia di rispetto è stata costantemente affermata in giurisprudenza ( Consiglio di Stato, Sez. II, parere 28 febbraio 1996, n. 3031/95, e TAR Valle d'Aosta, 14 maggio 1999, n. 86).
E’ quindi affetta da eccesso di potere per illogicità e travisamento la determinazione reiettiva dell’istanza di condono edilizio, nella parte in cui richiama come presupposto ostativo il parere negativo della ASL; la detta autorità sanitaria ha, invece, manifestato al Comune una diversa determinazione, ossia la convinzione che la gestione del vincolo non rientrasse tra le proprie competenze.
Non può in proposito affermarsi che fosse onere del privato impugnare in via autonoma tale determinazione; a prescindere dalla circostanza che la stessa costituisce atto endoprocedimentale, va rilevato che la determinazione indicata non è lesiva in sé, ma solo in ragione dell’erronea interpretazione che ne ha dato l’amministrazione comunale in sede di decisione sulla domanda di condono.
Di qui la illegittimità della equiparazione di un non liquet ad un parere negativo della ASL; in sostanza non è mai stata compiuta alcuna valutazione sfavorevole sul manufatto oggetto della domanda di condono, e non risulta esaminata la compatibilità dell’opera con il vincolo cimiteriale, ai sensi del citato art. 32 legge 47/85.
Ne deriva la fondatezza della censura con cui è dedotto il vizio di difetto di istruttoria, atteso che nessuna autorità amministrativa, neppure quella comunale ha mai svolto e concluso negativamente l’indagine sulla compatibilità del manufatto con la nuova configurazione del cimitero.
Accertata e dichiarata l’illegittimità del diniego di condono edilizio, lo stesso va annullato, salvi gli ulteriori e doverosi provvedimenti dell’amministrazione, che dovrà riattivare il procedimento ai fini della valutazione di compatibilità del manufatto con il vincolo cimiteriale, rinveniente dalle delibere di ampliamento e dalla delibera 55/2001.
All’illegittimità del diniego di condono consegue, in via di illegittimità derivata, anche l’annullamento del provvedimento di demolizione.
Va, invece, dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione intimata, la quale effettivamente non riveste alcuna competenza nel rilascio del parere in oggetto.
Sussistono giusti motivi per dichiarare integralmente compensate le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania- Napoli sezione II, definitivamente pronunciando sulla domanda in epigrafe,così provvede:
a) dichiara il difetto di legittimazione passiva della Regione Campania e, per l’effetto, estromette il precitato Ente dal giudizio;
b) accoglie la domanda principale e quella di cui ai motivi aggiunti successivamente notificati nei sensi indicati in motivazione e per l’effetto, salvi gli ulteriori e doverosi provvedimenti dell’amministrazione, annulla:
- il provvedimento del Comune di Volla n. 6626 del 14.4.2006, di reiezione della domanda di condono;
- le note del 31.5.2005 e 22.7.2005 della ASL NA 4;
- l’ordine di demolizione n. 59 del 22.5.2006;
- c) compensa integralmente le spese di lite tra le parti, con la precisazione che il contributo unificato resta a carico dell’Amministrazione comunale.
d) ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 7 dicembre 2006.
Il Presidente- dott. Antonio Onorato
Il giudice est.- dott. Umberto Maiello
a) Il divieto di costruire nuovi edifici e di ampliare quelli esistenti sancito dall'art. 338, comma 1 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 integra, in via ordinaria, un vincolo di inedificabilità assoluta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12 novembre 1999, n. 1871, secondo cui non vi è pertanto la necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell'opera con i valori tutelati dal vincolo; Consiglio di Stato, Sez. II, parere 28 febbraio 1996, n. 3031/95,; TAR Lombardia-Milano, 11 luglio 1997, n. 1253,; TAR Toscana, I Sez., 29 settembre 1994, n. 471; TAR Lombardia-Milano, II Sez., 10 luglio 1991, n. 1067).
Qualora, però, com’è nel caso di specie, si tratti di immobile edificato prima della imposizione del vincolo, la disciplina applicabile è quella di cui all’art. 32 della legge 47/1985 e l’opera diventa sanabile ove intervenga il parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo.
A tal riguardo, il massimo consesso della giustizia amministrativa ha, invero, precisato che la disposizione di portata generale di cui all'articolo 32, comma 1 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui subordina al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo il rilascio della concessione in sanatoria, deve interpretarsi nel senso che l'obbligo di pronuncia da parte dell’organo tutorio si radica in relazione all'esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca dell'introduzione del vincolo. Ha inoltre aggiunto, quanto all'articolo 33 della stessa legge, che prevede la non sanabilità degli abusi commessi in spregio di un vincolo di inedificabilità assoluta già vigente al momento dell'attività edificatoria, che la disposizione non può essere caricata di un significato che non ha: è difficile, infatti, considerare del tutto inesistente un vincolo di inedificabilità totale per il solo fatto che sia sopravvenuto all'edificazione e ritenere, pertanto, che l'abuso commesso sia senz'altro sanabile. Un giusto raccordo tra gli articoli in esame comporta che la fattispecie, siccome non specificamente disciplinata dall'art. 33, ricada nella previsione di carattere generale contenute nel comma 1 dell'art. 32 (cfr. CdS Ad. Plen. 22 luglio 1999, n. 20; Sez. VI 22.1.2001 n°181; Consiglio Stato , sez. V, 27 marzo 2000 , n. 1761);
b) Il vincolo de quo trova applicazione non solo rispetto ai centri abitati, ma anche alle case sparse; (T.A.R. Milano, II Sez., 6 ottobre 1993 n. 551) e va calcolato dal perimetro esterno, e non dal centro del cimitero.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione II, composto dai Signori Magistrati:
1) Dott. Antonio Onorato- Presidente
2) Dott. Anna Pappalardo- Consigliere
3) Dott. Umberto Maiello I Referendario, rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel ricorso RG 4564/2006, proposto da:
xxx
CONTRO
Comune di Volla, in persona del Sindaco p.t., rapp.to e difeso dall’avv. Gherardo Marone con cui elett.te dom. in Napoli via C. Console 3
Nonché
Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della G.R., rapp.ta e difesa dall’avv. Maria Luigia Schiano di Colella Lavina della avvocatura regionale con cui elett.te dom. in Napoli alla via S. Lucia 81
E nei confronti di
ASL Na 4, in persona del direttore generale p.t., rapp.to e difeso dagli avv. Rosa Anna Peluso e Chiara di Biase dell’area legale, dom. in Napoli presso segreteria TAR
per l’annullamento
-del provvedimento n. 6626 del 14.04.2006 assunto dal responsabile UTC, con cui si rigetta la domanda di concessione edilizia in sanatoria per un immobile abusivo realizzato nel Comune di Volla alla via Pozzo Bianco;
- delle note del 30.5.2005 della Regione Campania e 31.5.2005 e 22.7.2005 della ASL NA 4, con le quali i suddetti Enti si sono dichiarati incompetenti;
- della delibera del Consiglio comunale n°55 del 12.7.2001 e del conseguente decreto sindacale n°85 del 6.12.2001, con cui si sarebbe concluso il procedimento di ampliamento del cimitero di Volla, con contestuale ridefinizione dei limiti della relativa fascia di rispetto;
-di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale, ivi comprese le delibere di C.C. n°9 del 29.3.1989, n°7 del 3.2.2001, di G.M. n°329 del 14.6.1989, n°330 del 30.6.1998;
e nel ricorso per motivi aggiunti successivamente notificato
- dell’ordine di demolizione n. 59 del 22.5.2006;
-di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente;
Visto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Vista l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Volla, della Regione Campania e della ASL NA 4;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi gli avvocati di cui al verbale di udienza;
Relatore alla pubblica udienza del 7.12.2006 il relatore dr. Umberto Maiello,
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
La parte ricorrente con il primo gravame espone :
- di avere presentato in data 31.3.1995 domanda di condono edilizio, ai sensi della legge 724/1994, per un immobile abusivo realizzato nel Comune di Volla alla via Pozzo Bianco;
- che, con atto del 14.4.2006, il precitato Ente ha rspinto la suddetta domanda di condono, a cagione dell’incidenza preclusiva rinveniente dal vincolo di rispetto cimiteriale;
Lamenta che:
1- In data antecedente al 2001, epoca di perfezionamento del vincolo, sarebbe già maturato in capo al ricorrente, per silentium, il titolo abilitativo in sanatoria;
2- Il vincolo di inedificabilità vigente per le cd. fasce di rispetto cimiteriale avrebbe natura assoluta, di talchè non sarebbe opponibile, ai sensi dell’art. 33 della legge 47/1985, nel caso di abusi già perfezionati prima della sua introduzione;
3- La delibera consiliare n°55 del 12.7.2001 sarebbe inefficace ai sensi della legge 1/1978, in quanto, pur costituendo una variante urbanistica, non risulterebbe approvata dalla Provincia;
4- il provvedimento impugnato non avrebbe considerato la posizione peculiare della parte ricorrente, che ha adibito l’immobile a propria abitazione;
5- l’opposta preclusione alla condonabilità del fabbricato sarebbe imputabile esclusivamente al ritardo accumulato dal Comune nel delibare le domande di condono;
6- I provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi perché adottati in assenza di una specifica presa di posizione delle Autorità preposte alla gestione del vincolo che, all’uopo compulsate, si sono dichiarate incompetenti;
7- l’Amministrazione avrebbe violato le garanzie di partecipazione al procedimento;
8- Gli atti con cui la Regione e l’ASL hanno ricusato la loro competenza sarebbero illegittimi, con conseguente invalidazione anche del provvedimento finale;
9- Gli atti deliberativi con i quali il Comune di Volla ha deliberato l’ampliamento del cimitero di Volla sarebbero illegittimi, in quanto verrebbero a porre l’area cimiteriale ad una distanza inferiore ai 200 mt. al centro abitato;
10 - I precitati atti sarebbero, altresì, illegittimi perché il Comune non avrebbe valutato, al momento della loro approvazione, la pendenza di istanze di condono e, comunque, la situazione di fatto in cui versava l’intera area;
11- Il Comune di Volla non avrebbe curato nei termini di legge il periodico aggiornamento delle planimetrie in scala del locale cimitero, né, in vista del deliberato ampliamento, avrebbe effettuato uno studio tecnico della località ovvero acquisito la necessaria relazione igienico – sanitaria.
Con atto recante motivi aggiunti, la parte ricorrente ha esteso il proposto gravame anche al successivo ordine di demolizione n. 59 del 22.5.2006, deducendo:
1) l’illegittimità in via derivata dagli atti già impugnati con il ricorso sub A);
2) la mancanza di una congrua motivazione rispetto al tempo decorso ovvero all’interesse pubblico perseguito;
3) mancata indicazione nell’atto impugnato dell’area che viene acquisita di diritto;
Instauratosi ritualmente il contraddittorio, si costituiva in giudizio il Comune intimato e sosteneva la infondatezza della domanda nel merito.
Si costituiva altresì la ASL NA 4 e sosteneva la inammissibilità della domanda nei propri confronti per carenza di legittimazione passiva, deducendo che la propria competenza riguardava solo l’emanazione di pareri in materia di costruzione di nuovi cimiteri, ma non di deroga al vincolo cimiteriale rispetto a singoli edifici.
Si costituiva altresì la Regione Campania e sosteneva la inammissibilità della domanda nei propri confronti per carenza di legittimazione passiva, non avendo la Regione competenza in materia di vincolo cimiteriale, per essere il parere demandato alla autorità sanitaria- nella specie al ASL.
Alla pubblica udienza del 7.12.2006 il ricorso è stato ritenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato e merita accoglimento, ancorché nei limiti di seguito indicati.
Giusta quanto già anticipato nella premessa in fatto, il Comune di Volla ha respinto la domanda di condono edilizio presentata dalla parte ricorrente, in quanto ha ritenuto che l’opera abusiva non potesse essere sanata a cagione della sua inclusione nell’ambito della cd. fascia di rispetto cimiteriale.
Per inquadrare in maniera sistematica la fattispecie all’esame di questo Collegio, occorre ripercorrere le vicende relative all’imposizione del vincolo suddetto.
Vale, infatti, premettere che l’originario perimetro cimiteriale è stato ampliato in epoca relativamente recente, a seguito di un apposito procedimento del quale l’ultimo tassello è costituito dalla delibera consiliare n. 55/2001.
Deve, peraltro, rilevarsi che tale ultimo deliberato non costituisce l’atto impositivo del vincolo de quo, ma solamente il provvedimento con cui il Comune di Volla ha disposto la riduzione della fascia di rispetto cimiteriale da 200 a 100 mt., calcolati questi ultimi dal perimetro esterno del complesso cimiteriale.
L’ampliamento del cimitero è stato, invece, deliberato con atto consiliare del 29.3.1989, di approvazione del relativo progetto, seguito dalla delibera di chiarimenti al CO.RE.CO. n. 329 del 14.6.1989, approvata in data 5.7.1989 con prescrizioni ( parere favorevole del CTR reso in data 17.11.1989) e dalla delibera di G.M. n. 330/1998, di approvazione del progetto definitivo e del primo stralcio esecutivo, con sottoscrizione del contratto di appalto in data 15.2.1999.
A seguito dell’estensione dell’area cimiteriale, e della relativa zona di rispetto, il Comune di Volla, nel valutare le prevedibili conseguenze di tale ampliamento rispetto all’edificato ( sia pure abusivo ) circostante la zona, ha adottato la delibera consiliare n. 55/2001, con la quale ha esercitato la facoltà di riduzione della fascia di rispetto cimiteriale in 100 mt.
Giunto, infine, alla valutazione delle domande di condono degli edifici abusivamente edificati nel corso degli anni intorno al cimitero, l’Ente ha adottato le determinazioni impugnate nelle quali, azionando la procedura ex art. 32 legge 47/85, ha ritenuto formato il parere negativo dell’organo tutorio e, per l’effetto, ha negato la sanabilità degli edifici ricadenti nella zona di rispetto, così come ridefinita dalla delibera consiliare n. 55 del 2001.
Sostiene, invero, l’amministrazione comunale – pur non contestando la preesistenza del manufatto de quo - che l’opera è sanabile solo se, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 32 della legge 47/1985, l’autorità preposta alla tutela del vincolo si esprima favorevolmente; di contro, nel caso in esame, l’ASL n°4, dichiarando la propria incompetenza, avrebbe emesso un parere di contenuto sostanzialmente non favorevole e, dunque, ostativo all’accoglimento della domanda di condono.
Tanto premesso in punto di fatto, occorre effettuare alcune preliminari considerazioni di ordine generale al fine di ricostruire il regime urbanistico dell’area in questione.
A tale scopo, vanno, anzitutto, dichiarate inammissibili le censure articolate avverso gli atti di gestione dell’ampliamento del locale cimitero comunale, in quanto l’impugnazione è stata, in parte qua, tardivamente proposta; tale conclusione s’impone anche a voler ritenere che i provvedimenti in questione fossero soggetti a notifica individuale.
Com’è noto, l'articolo 21 della legge n. 1034 del 1971 stabilisce che il ricorso deve essere notificato entro il termine di 60 giorni da quello in cui l'interessato ne abbia ricevuta la notifica o ne abbia comunque avuta piena conoscenza o, per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista disposizioni di legge o di regolamento.
Nel caso in esame, tale conoscenza - della concreta lesione - deve farsi risalire ad epoca ben pregressa, atteso che l’opera di ampliamento del locale cimitero comunale - come dichiarato dall’amministrazione resistente e non contrastato da elementi di segno contrario, ovvero da puntuali contestazioni della parte ricorrente - è stata ultimata nel mese di febbraio del 2001.
Va, dunque, applicato quel criterio ermeneutico di portata generale ( applicabile vieppiù nei casi di opere pubbliche) che, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, ritiene maturata l’effettiva conoscenza dei provvedimenti che abilitano il terzo a realizzare costruzioni, ogni qualvolta la nuova costruzione riveli in modo certo ed univoco le essenziali caratteristiche dell’opera e l’eventuale non conformità della stessa al titolo o alla disciplina urbanistica (cfr. per Tar Campania, sez. settima n. 3782/06, n°5552/05).
D'altra parte, la parte ricorrente, da un lato, non poteva non rendersi conto, in punto di fatto, della particolare ubicazione dell'edificio, costruito a ridosso del cimitero, e che il progressivo ampliamento di quest’ultimo riduceva ulteriormente lo spazio libero e, dall’altro, non poteva ignorare l'esistenza di norme che vietano di co¬strui¬re nelle im¬me¬diate vicinanze dei cimiteri.
D’altronde, sotto diverso profilo – in riferimento cioè alle censure afferenti al mancato perfezionamento della variante urbanistica - non può nemmeno essere obliterato che, per giurisprudenza costante, le fasce di rispetto cimiteriale costituiscono un vincolo di inedificabilità rinveniente direttamente dalla legge, che si impone ex se, con efficacia diretta ed immediata, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici ed eventualmente anche in contrasto con i medesimi, i quali non sono idonei, per la loro natura, ad incidere sulla esistenza o sui limiti operativi del vincolo stesso ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 7 maggio 1996, n. 519; T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 4 novembre 2002, n. 4755 e T.A.R. Umbria, 15 luglio 2002, n. 534; Corte di Cass. Sez. III pen., 24 maggio-20 settembre 1996, n. 8553).
Rispetto poi alla delibera n°55 del 12.7.2001, ricostruito nei termini suesposti il suo contenuto precettivo, consistente nella riduzione della fascia di rispetto cimiteriale, deve apprezzarsi l’inettitudine della sua portata percettiva ad arrecare qualsivoglia pregiudizio alla sfera giuridica attorea.
Invero, l’eventuale caducazione del precitato atto comporterebbe la riespansione dell’originario termine di estensione delle fasce di rispetto, fissato in termini più restrittivi dal legislatore, con conseguente incremento della portata inibitoria che si riconnette alla vigenza di un vincolo cimiteriale: deve, pertanto, rilevarsi che alcun interesse regge l’azionata pretesa impugnatoria, che va, pertanto, dichiarata, in parte qua, inammissibile.
In definitiva, tanto gli atti di approvazione dell’ampliamento del locale cimitero comunale, così come la delibera 55/2001, di riduzione della fascia cd. di rispetto, restano intangibili rispetto alle corrispondenti censure attoree, di talchè il vincolo di inedificabilità che ad esse si riconnette deve ritenersi pienamente operante.
Del tutto inconferente appare, invece, ai fini di una compiuta ricostruzione del regime urbanistico di riferimento, la questione della posizione del fabbricato in argomento rispetto all’originaria consistenza del cimitero comunale sia in ragione del fatto che al momento di valutazione della domanda di condono era oramai irreversibilmente mutata sia perché ad essa non fanno riferimento gli atti impugnati.
Resta, ad ogni buon conto, necessario svolgere alcune considerazioni aggiuntive che valgono a perimetrare, in modo compiuto, l’esatto ambito operativo del vincolo in questione:
a) Il divieto di costruire nuovi edifici e di ampliare quelli esistenti sancito dall'art. 338, comma 1 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 integra, in via ordinaria, un vincolo di inedificabilità assoluta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12 novembre 1999, n. 1871, secondo cui non vi è pertanto la necessità di compiere valutazioni in ordine alla concreta compatibilità dell'opera con i valori tutelati dal vincolo; Consiglio di Stato, Sez. II, parere 28 febbraio 1996, n. 3031/95,; TAR Lombardia-Milano, 11 luglio 1997, n. 1253,; TAR Toscana, I Sez., 29 settembre 1994, n. 471; TAR Lombardia-Milano, II Sez., 10 luglio 1991, n. 1067).
Qualora, però, com’è nel caso di specie, si tratti di immobile edificato prima della imposizione del vincolo, la disciplina applicabile è quella di cui all’art. 32 della legge 47/1985 e l’opera diventa sanabile ove intervenga il parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo.
A tal riguardo, il masssimo consesso della giustizia amministrativa ha, invero, precisato che la disposizione di portata generale di cui all'articolo 32, comma 1 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui subordina al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo il rilascio della concessione in sanatoria, deve interpretarsi nel senso che l'obbligo di pronuncia da parte dell’organo tutorio si radica in relazione all'esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca dell'introduzione del vincolo. Ha inoltre aggiunto, quanto all'articolo 33 della stessa legge, che prevede la non sanabilità degli abusi commessi in spregio di un vincolo di inedificabilità assoluta già vigente al momento dell'attività edificatoria, che la disposizione non può essere caricata di un significato che non ha: è difficile, infatti, considerare del tutto inesistente un vincolo di inedificabilità totale per il solo fatto che sia sopravvenuto all'edificazione e ritenere, pertanto, che l'abuso commesso sia senz'altro sanabile. Un giusto raccordo tra gli articoli in esame comporta che la fattispecie, siccome non specificamente disciplinata dall'art. 33, ricada nella previsione di carattere generale contenute nel comma 1 dell'art. 32 (cfr. CdS Ad. Plen. 22 luglio 1999, n. 20; Sez. VI 22.1.2001 n°181; Consiglio Stato , sez. V, 27 marzo 2000 , n. 1761);
b) Il vincolo de quo trova applicazione non solo rispetto ai centri abitati, ma anche alle case sparse; (T.A.R. Milano, II Sez., 6 ottobre 1993 n. 551) e va calcolato dal perimetro esterno, e non dal centro del cimitero.
Tanto premesso, mette conto evidenziare che il manufatto della parte ricorrente si trova all’interno della ( nuova) fascia di rispetto, pari a 100 mt; il relativo vincolo è, dunque, sorto sia dopo la realizzazione della costruzione, sia dopo la presentazione della domanda di condono.
Orbene, essendo stato successivamente introdotto, non può essere ricondotto alla fattispecie di cui all’art. 33 legge 47/1985, e quindi considerato alla stregua di un vincolo assoluto, ma resta soggetto alla diversa disciplina dettata all’art. 32 del medesimo testo normativo, sicchè il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria è subordinato al parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo medesimo, nella specie identificabile nell’autorità sanitaria e, dunque, nell’ASL territorialmente competente.
Di contro, non può essere condiviso il costrutto giuridico attoreo nella parte in cui ritiene del tutto inoperante il vincolo in argomento in ragione del perfezionamento della fattispecie di silenzio – assenso per decorso del termine di legge dalla data di presentazione della domanda di condono.
Nella suddetta prospettiva, dovrebbe trovare applicazione il principio, già affermato in giurisprudenza, secondo cui l’introduzione di un vincolo d’inedificabilità successivamente al rilascio del titolo edificatorio – nella specie asseritamente formatosi per silentium - non incide sulla legittimità dello stesso.
A giudizio del Collegio, va revocato in dubbio che sulla domanda di condono si sia formato il silenzio-assenso, dal momento che la stessa non risulta corredata di tutta la documentazione richiesta e, segnatamente, di quella relativa all’accatastamento dell’immobile.
A tal riguardo, è utile rammentare che, per giurisprudenza costante, il termine per la formazione del silenzio assenso sulla domanda di condono non decorre qualora la domanda sia carente della documentazione prevista dalla legge ovvero non si sia proceduto al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ( cfr. ex multis Consiglio Stato , sez. V, 21 settembre 2005 , n. 4946).
Non essendosi perfezionata la fattispecie legale suindicata, a seguito della successiva introduzione del vincolo in argomento, la formazione del provvedimento tacito di assenso previsto dall'art.35, comma 18, l. n.47/85 postulava indefettibilmente la previa acquisizione del parere favorevole dell'autorità preposta alla sua tutela (cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, 30 giugno 2005 , n. 3542; sez.VI, 26 gennaio 2001, n.249; TAR CAMPANIA, sez. IV, 1.12.2004 n°17812; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 11 ottobre 2005 , n. 8282; Tar Sardegna Cagliari, Sez. II, 3 ottobre 2005 n°2015).
Il Comune di Volla, pur avendo correttamente attivato tale procedura, ha poi contraddittoriamente e illogicamente ritenuto che la comunicazione della ASL di non essere competente al rilascio del richiesto parere dovesse intendersi quale pronuncia di segno negativo, ponendo quindi a base del diniego un falso presupposto.
Invero, a giudizio del Collegio, in materia di vincolo cimiteriale, l’ASL è tenuta ad intervenire sia a monte della procedura, nell’ambito cioè del procedimento generale di determinazione della fascia di rispetto, sia nel momento successivo, di richieste ex art 32 di deroga al vincolo, per la singolare fattispecie di vincoli imposti dopo la realizzazione del manufatto.
D’altronde, la necessità di un parere dell’ASL in relazione alla compatibilità con gli interessi igienico-sanitari di opere oggetto di istanza di sanatoria ricadenti nella fascia di rispetto è stata costantemente affermata in giurisprudenza ( Consiglio di Stato, Sez. II, parere 28 febbraio 1996, n. 3031/95, e TAR Valle d'Aosta, 14 maggio 1999, n. 86).
E’ quindi affetta da eccesso di potere per illogicità e travisamento la determinazione reiettiva dell’istanza di condono edilizio, nella parte in cui richiama come presupposto ostativo il parere negativo della ASL; la detta autorità sanitaria ha, invece, manifestato al Comune una diversa determinazione, ossia la convinzione che la gestione del vincolo non rientrasse tra le proprie competenze.
Non può in proposito affermarsi che fosse onere del privato impugnare in via autonoma tale determinazione; a prescindere dalla circostanza che la stessa costituisce atto endoprocedimentale, va rilevato che la determinazione indicata non è lesiva in sé, ma solo in ragione dell’erronea interpretazione che ne ha dato l’amministrazione comunale in sede di decisione sulla domanda di condono.
Di qui la illegittimità della equiparazione di un non liquet ad un parere negativo della ASL; in sostanza non è mai stata compiuta alcuna valutazione sfavorevole sul manufatto oggetto della domanda di condono, e non risulta esaminata la compatibilità dell’opera con il vincolo cimiteriale, ai sensi del citato art. 32 legge 47/85.
Ne deriva la fondatezza della censura con cui è dedotto il vizio di difetto di istruttoria, atteso che nessuna autorità amministrativa, neppure quella comunale ha mai svolto e concluso negativamente l’indagine sulla compatibilità del manufatto con la nuova configurazione del cimitero.
Accertata e dichiarata l’illegittimità del diniego di condono edilizio, lo stesso va annullato, salvi gli ulteriori e doverosi provvedimenti dell’amministrazione, che dovrà riattivare il procedimento ai fini della valutazione di compatibilità del manufatto con il vincolo cimiteriale, rinveniente dalle delibere di ampliamento e dalla delibera 55/2001.
All’illegittimità del diniego di condono consegue, in via di illegittimità derivata, anche l’annullamento del provvedimento di demolizione.
Va, invece, dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione intimata, la quale effettivamente non riveste alcuna competenza nel rilascio del parere in oggetto.
Sussistono giusti motivi per dichiarare integralmente compensate le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania- Napoli sezione II, definitivamente pronunciando sulla domanda in epigrafe,così provvede:
a) dichiara il difetto di legittimazione passiva della Regione Campania e, per l’effetto, estromette il precitato Ente dal giudizio;
b) accoglie la domanda principale e quella di cui ai motivi aggiunti successivamente notificati nei sensi indicati in motivazione e per l’effetto, salvi gli ulteriori e doverosi provvedimenti dell’amministrazione, annulla:
- il provvedimento del Comune di Volla n. 6626 del 14.4.2006, di reiezione della domanda di condono;
- le note del 31.5.2005 e 22.7.2005 della ASL NA 4;
- l’ordine di demolizione n. 59 del 22.5.2006;
- c) compensa integralmente le spese di lite tra le parti, con la precisazione che il contributo unificato resta a carico dell’Amministrazione comunale.
d) ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 7 dicembre 2006.
Il Presidente- dott. Antonio Onorato
Il giudice est.- dott. Umberto Maiello
sentenza Corte costituzionale 49/06 e parere legale
Interessante parere sulla sentenza della Corte Costituzionale 49/06 sulla legittimità costituzionale di disposizioni regionali. Sia la sentenza che il commento sembrano propendere per la non applicabilità della sanatoria in aree vincolate.
Riportiamo il link sosì come contentito dalla rivista federalismi.it
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Sentenza Corte Costituzionale 49/06 e commento avvocato Gabriella Rosa
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Sentenza Corte Costituzionale 49/06 e commento avvocato Gabriella Rosa
sentenza contraria all'applicazione della legge 326/2003 ad immobili costruiti su aree sottopposte a vincolo (Regione Basilicate)
Sentenza 54/2009
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore DE SIERVO
Udienza Pubblica del 27/01/2009 Decisione del 23/02/2009
Deposito del 27/02/2009 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Legge della Regione Basilicata 8/12/2007, n. 25.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 14/2008
SENTENZA N. 54
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata
18 dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato
il 18 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 25 febbraio 2008 ed iscritto
al n. 14 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2009 il Giudice relatore Ugo De
Siervo;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 18 febbraio 2008 e depositato il successivo
25 febbraio (reg. ric. n. 14 del 2008) il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata 18
dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s)
(quest'ultimo non espressamente menzionato) della Costituzione, nonché ai
principi di leale collaborazione e di certezza del diritto.
La legge impugnata arreca «modifica ed integrazione» alla legge regionale 18
novembre 2004, n. 18 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui all'art.
32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269), con cui la Regione Basilicata
ha esercitato la propria potestà legislativa in relazione alla disciplina del
cosiddetto condono edilizio, previsto dall'art. 32 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, norme su cui ha inciso la sentenza n. 196
del 2004 di questa Corte. Il ricorrente osserva che con tale decisione e con la
successiva sentenza n. 49 del 2006 la Corte avrebbe qualificato come perentorio
il termine assegnato alla Regione dall'art. 5 del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 30 luglio 2004, n. 191, al
fine di integrare la normativa statale. Posto che la legge impugnata è stata
adottata successivamente alla scadenza di tale termine, essa avrebbe ecceduto la
competenza regionale, ponendosi in contrasto con il principio di leale
collaborazione e incrinando la certezza del diritto. Tale censura varrebbe,
anzitutto, in relazione all'art. 2 della legge regionale impugnata, che, a
parere dell'Avvocatura, riapre il termine per la definizione del procedimento di
sanatoria.
Inoltre, l'art. 1, comma 1, lettere a), c), d) ed e) sarebbe incorso nel
medesimo vizio, ampliando la «casistica degli interventi ammessi a sanatoria»:
in particolare, la lettera a) avrebbe reso sanabile l'opera quand'anche priva
dei muri perimetrali, mentre la lettera c) avrebbe reso rilevanti i soli vincoli
assoluti di inedificabilità anteriori alla realizzazione del fabbricato, così
invadendo la competenza statale in materia di “beni ambientali, artistici e
monumentali”.
Infine, la previsione di nuove condizioni per la sanatoria senza contestuale
riapertura dei termini per la presentazione della domanda di condono
comporterebbe – ad avviso del ricorrente – la lesione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, per avere discriminato i cittadini che versano nelle medesime
situazioni, tramite una norma irragionevole e contraria all'imparzialità e al
buon andamento della pubblica amministrazione.
2. – Si è costituita la Regione Basilicata, la quale ha chiesto che il
ricorso sia dichiarato in parte inammissibile, in parte infondato.
La Regione osserva, anzitutto, che l'art. 2 impugnato non avrebbe per
oggetto, come sostenuto dall'Avvocatura, il condono disciplinato dall'art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003, ma le procedure di sanatoria regolate dal
Capo IV della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie) e dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), sicché la censura sarebbe
inammissibile. In ogni caso, essa dovrebbe venire rigettata, poiché la legge
impugnata ha avuto il «limitato scopo di precisare e chiarire ulteriormente
possibilità, condizioni e modalità della sanatoria», sulla base della legge
regionale n. 18 del 2004, che è stata adottata nel rispetto del termine
assegnato dalla legislazione statale.
Peraltro, anche qualora tale termine non fosse stato osservato, non
potrebbe da ciò discendere la illegittimità costituzionale della normativa
impugnata, ma la sola immediata applicabilità dell'art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003 e del relativo allegato, rispetto al quale la legge censurata non
apporterebbe modifiche: per tale ragione, essa, in quanto conforme all'art. 32
citato, non incontrerebbe alcun limite temporale.
A parere della Regione, in particolare, sarebbe conforme alla normativa
statale anche l'art. 1, comma 1, lettera a), della legge impugnata, che, pur in
contrasto con una non univoca giurisprudenza, avrebbe riprodotto quanto indicato
dalla circolare ministeriale n. 2699 del 2005 (a propria volta ricettiva della
circolare n. 3357/25 del 1985) in ordine alla possibilità di considerare
ultimata l'opera, anche in difetto dei muri perimetrali.
Allo stesso modo, l'art. 1, comma 1, lettera c), sarebbe meramente
riproduttivo dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, cui rinvia l'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, nella parte in cui vi si esclude la sanatoria
delle opere realizzate in violazione di vincoli di inedificabilità assoluta,
purché imposti prima della realizzazione delle opere stesse.
Sarebbe pure inammissibile la censura basata sugli artt. 3 e 97 della
Costituzione, «in quanto non formulata in relazione a specifiche previsioni»
della legge impugnata, e comunque infondata, dovendo ritenersi diverse le
posizioni di coloro che avessero già presentato domanda di condono e di coloro
che invece fossero rimasti inerti.
3. – In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha depositato una
memoria nella quale, in replica alle difese avversarie, svolge ulteriori
argomentazioni a sostegno delle censure prospettate nel ricorso.
In particolare, la difesa dello Stato sostiene che la legge impugnata
eccederebbe le competenze regionali, dal momento che sarebbe intervenuta oltre
il termine perentorio, fissato dal decreto-legge n. 168 del 2004.
L'Avvocatura ribadisce, inoltre, che l'emanazione della legge regionale
avrebbe leso il principio di leale collaborazione.
Quanto alla censura secondo cui la legge regionale n. 25 del 2007 avrebbe
ampliato le ipotesi di condono, nella memoria si contesta l'assunto per il quale
il legislatore regionale avrebbe soltanto operato una semplice esplicazione dei
principi e dell'assetto dettato dalla precedente normativa. Infatti, l'art. 1,
comma 1, lettera a), nel sopprimere le parole «ed i muri perimetrali» dall'art.
2 della legge regionale n. 18 del 2004 avrebbe inciso sulla definizione della
nozione di fabbricato ultimato, ricomprendendovi anche quello privo di muri
perimetrali, in contrasto con la consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione. Ciò si risolverebbe nella illegittima estensione del condono ad
ulteriori ipotesi originariamente non previste.
Il legislatore regionale, inoltre, modificando l'art. 3, comma 1, lettera
c), della legge regionale n. 18 del 2004, sarebbe intervenuto sulla
condonabilità di abusi realizzati su immobili vincolati, così incidendo
illegittimamente nella materia dei beni ambientali.
L'Avvocatura ribadisce, infine, che la legge censurata, modificando,
successivamente alla scadenza del termine i criteri per la presentazione del
condono, discriminerebbe ingiustificatamente quei soggetti che, pur versando
nelle stesse condizioni, non avevano avanzato domanda di sanatoria in quanto
all'epoca non legittimati. Violerebbe, infine, l'art. 97 Cost. in quanto
l'irragionevolezza di tale disciplina inciderebbe sull'attività amministrativa
consequenziale.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'intera legge della Regione Basilicata 18
dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s)
(parametro, quest'ultimo, non espressamente menzionato) della Costituzione,
nonché ai principi di leale collaborazione e di certezza del diritto.
La legge impugnata modifica in parte la legge regionale 12 novembre 2004,
n. 18 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui all'art. 32 del decretolegge
30 settembre 2003, n. 269), con cui la Regione Basilicata ha esercitato la
propria potestà legislativa in relazione alla disciplina del cosiddetto condono
edilizio, previsto dall'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge
24 novembre 2003, n. 326, norma su cui ha inciso la sentenza n. 196 del 2004 di
questa Corte.
Sulla base di tale ultima decisione, con la successiva sentenza n. 49 del
2006 la Corte ha qualificato come perentorio il termine assegnato alla Regione
dall'art. 5 del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il
contenimento della spesa pubblica), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 30 luglio 2004, n. 191, al fine di poter integrare la
normativa statale.
Posto che la legge impugnata è stata adottata successivamente a tale
termine, il ricorrente sostiene che essa avrebbe ecceduto la competenza
regionale, ponendosi in contrasto con il principio di leale collaborazione e
incrinando la certezza del diritto.
In particolare, l'art. 2, a parere dell'Avvocatura, avrebbe riaperto il
termine per la definizione del procedimento di sanatoria.
L'art. 1, comma 1, lettere a), c), d) ed e), avrebbe poi ampliato l'area
della «casistica degli interventi ammessi a sanatoria»: la lettera a) avrebbe
reso sanabile l'opera quand'anche priva dei muri perimetrali, mentre la lettera
c) avrebbe reso rilevanti, al fine di precludere la sanatoria, i soli vincoli
assoluti di inedificabilità anteriori alla realizzazione del fabbricato, così
invadendo anche la competenza statale in materia di “beni ambientali, artistici
e monumentali”.
Infine, la previsione di nuove condizioni per la sanatoria senza
contestuale riapertura dei termini per la presentazione della domanda di condono
comporterebbe la lesione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
avrebbe discriminato soggetti che versano nelle medesime situazioni, tramite una
norma irragionevole e contraria all'imparzialità e al buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. – Si è costituita la Regione Basilicata, eccependo l'inammissibilità
delle censure, e chiedendone nel merito il rigetto; nell'imminenza dell'udienza
pubblica la sola Avvocatura dello Stato ha depositato memoria conclusiva,
insistendo sulle conclusioni già rassegnate.
3. – Non sono ammissibili le censure concernenti la legittimità
costituzionale dell'intera legge impugnata, che sono fondate sull'asserito vizio
di violazione dei principi di leale collaborazione tra Stato e Regione e di
certezza del diritto, nonché sulla lesione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Il ricorrente, infatti, muove da un'erronea lettura delle decisioni assunte
dalla Corte in ordine ai limiti della potestà legislativa regionale in materia:
la sentenza n. 49 del 2006, menzionata dal ricorso in riferimento alla
qualificazione come «perentorio» del termine di cui al succitato art. 5,
chiarisce espressamente «che il limite temporale all'esercizio del potere
legislativo da parte delle Regioni in questa particolare materia concerne
esclusivamente le disposizioni che (…) si discostano dalle previsioni dell'art.
32», ed anzi, aggiunge che «non incontra, invece, limiti temporali del genere il
potere legislativo regionale che si svolga in conformità dell'art. 32 o
nell'ambito di una qualsiasi ordinaria materia legislativa di competenza della
Regione».
Il solo esaurimento del termine non è pertanto sufficiente a sostenere la
censura di incostituzionalità, la quale esige invece che la parte ricorrente
adduca argomenti tali da dimostrare che la sopravvenuta normativa regionale si è
discostata dalle previsioni contenute nell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del
2003, alterando in tal modo la normativa statale in materia di condono edilizio:
quest'ultima, infatti, una volta consumatosi lo spazio temporale assegnato al
legislatore regionale per integrare tale disciplina, «non potrà che trovare
applicazione» (sentenza n. 196 del 2004).
Per la medesima ragione, le stesse censure basate sulla violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione potranno essere apprezzate solo con il
verificarsi della condizione appena ricordata, giacché si potrebbe, in linea
meramente astratta, ipotizzare una violazione del principio di uguaglianza nei
criteri di accesso al condono e nell'azione della pubblica amministrazione, solo
se i primi fossero stati modificati sostanzialmente e significativamente senza
contestuale riapertura del termine per proporre la domanda. Invece, modifiche
marginali e di dettaglio introdotte dal legislatore regionale con ogni evidenza
non sarebbero neppure in linea di principio idonee a generare profili di
illegittimità, in quanto necessariamente rivolte solo a chi abbia già chiesto
tempestivamente di usufruire del condono.
Tali rilievi valgono ad evidenziare la sussistenza di uno specifico onere
motivazionale a carico del ricorrente, che è tenuto, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, ad illustrare adeguatamente le ragioni per le
quali le disposizioni impugnate violano i parametri costituzionali (da ultimo,
sentenze n. 326, n. 285 e n. 168 del 2008).
Nel caso di specie, va pertanto affermato che non si può censurare l'intera
legge regionale sul solo rilievo che essa è il frutto dell'esercizio del potere
normativo mediante la quale la Regione a suo tempo ha esercitato, entro il detto
termine perentorio, i propri poteri legislativi in tema di condono edilizio; ciò
a meno di addurre elementi argomentativi idonei a dimostrare che le disposizioni
adottate nella nuova legge regionale si siano davvero discostate dalle parti non
legittimamente modificabili del succitato art. 32.
Ma in tale ultimo senso il ricorrente ha provveduto con esclusivo
riferimento all'art. 1, comma 1, lettere a) e c), e all'art. 2 della legge
impugnata, mentre – come si è visto sopra – non è stata spesa alcuna
argomentazione atta non solo a comprovare, ma neppure ad ipotizzare che l'art.
1, comma 1, lettere b), d), e), f), e g) possa avere l'effetto di ampliare
illegittimamente l'area del condono edilizio. Il ricorrente si è limitato invece
a postulare tale esito, oltre che con riguardo alle predette lettere a) e c),
per le quali viene svolta un'autonoma motivazione, solo in riferimento alle
lettere d) ed e), sulle quali, viceversa, si sono omesse le ulteriori,
indispensabili argomentazioni.
Ne segue che sono inammissibili le censure aventi ad oggetto l'art. 1, comma
1, lettere b), d), e), f) e g), della legge regionale n. 25 del 2007.
Le sole censure affrontabili in questa sede, pertanto, riguardano l'art. 1,
comma 1, lettere a) e c), e l'art. 2 della legge impugnata.
4. – Quanto all'art. 2, la censura non è fondata, poiché si basa su un
erroneo presupposto interpretativo (sentenze n. 207 e n. 184 del 2007), secondo
quanto eccepito dalla Regione Basilicata.
Secondo il ricorrente, infatti, tale norma riaprirebbe il termine per
presentare la domanda di condono ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge n. 269
del 2003 e della legge regionale n. 18 del 2004. In realtà, la proroga dei due
termini ivi contenuta, concerne espressamente la definizione, da parte dei
Comuni, dei procedimenti relativi alle domande di rilascio del titolo edilizio
in sanatoria presentate nei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni,
recupero e sanatoria delle opere edilizie) e dalla legge 23 dicembre 1994, n.
724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
5. – È, invece, fondata la censura relativa alla lettera a) del comma 1
dell'art. 1 della legge impugnata.
Infatti questa modifica della legge n. 18 del 2004 muta sostanzialmente il
concetto di «opere ultimate» già in origine previsto nell'art. 2, comma 1,
lettera d), della citata legge regionale non richiedendo più – come in
precedenza –, a tal fine, che l'opera sia edificata in tutte le sue componenti
strutturali «ivi compresi (…) i muri perimetrali». Con la soppressione del
riferimento a tale ultimo elemento, infatti, si vorrebbe rendere applicabile il
condono edilizio anche ad opere che ne sono escluse dalla legislazione statale e
dalla previgente legislazione regionale.
Il comma 25 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 rinvia
esplicitamente per la definizione di cosa siano le opere abusive condonabili
alle «disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
successive modificazioni ed integrazioni» e pertanto – per quanto qui interessa
– all'art. 31, comma 2, della legge n. 47 del 1985, là dove si stabilisce che
«si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e
completata la copertura».
In applicazione di tale norma, la definizione di “rustico” non può
prescindere, secondo la costante giurisprudenza ordinaria ed amministrativa,
dall'intervenuto completamento di tutte le strutture essenziali, tra le quali
anche le “tamponature esterne”. Né può essere apprezzato il tentativo della
difesa regionale di sostenere la tesi opposta sulla base di quanto sarebbe
affermato nella più recente circolare ministeriale in materia (circolare del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 2699 del 7 dicembre 2005) – la
quale comunque non potrebbe modificare il precetto legislativo – dal momento
che, invece, anche in questo atto si riconosce, sulla base della giurisprudenza
in materia, «che l'esecuzione del rustico implica la tamponatura dell'edificio
stesso, con conseguente non sanabilità di quelle opere ove manchino in tutto o
in parte i muri di tamponamento».
La norma impugnata ha pertanto l'effetto di estendere l'area del condono
oltre il termine assegnato alla Regione ai fini dell'integrazione della
normativa statale, che viene anzi per tale profilo significativamente
modificata. In tal modo il legislatore regionale, che è tenuto a cooperare con
lo Stato al fine di garantire l'equilibrio dell'«accentuata integrazione» tra
normativa nazionale e normativa regionale richiesto dal condono edilizio
(sentenza n. 196 del 2004), ha invece generato una frattura nel processo di
uniforme e prevedibile applicazione della relativa disciplina, come consolidata
dal decorso del termine previsto dall'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2004.
Per tale via si è leso l'affidamento dei consociati nella natura definitiva
della normativa in questione, e con esso, in ultima analisi, la stessa certezza
del diritto evocata dal ricorrente, che questa Corte ha espressamente
individuato come un valore suscettibile di essere compromesso da «ogni condono
edilizio», così da fungere da criterio, unitamente ad altri, alla luce del quale
valutare l'osservanza degli «stretti limiti» imposti al condono dal sistema
costituzionale (sentenze n. 196 del 2004 e n. 369 del 1988).
6. – È altresì fondata, per analoghe ragioni, la censura relativa alla
lettera c) del primo comma dell'art. 1 della legge n. 25 del 2007.
Infatti l'inserimento nell'art. 3, comma 1, lettera d), della legge
regionale n. 18 del 2004 (articolo intitolato “Opere non suscettibili di
sanatoria”) del divieto di sanare le opere abusive edificate su aree sottoposte
a vincoli di tutela solo quando questi ultimi «comportino l'inedificabilità
assoluta», va posto a raffronto non solo con l'art. 33 della legge n. 47 del
1985, la cui osservanza, quanto ai limiti imposti alla sanatoria dai vincoli di
inedificabilità, è espressamente garantita dal comma 27 dell'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, ma anche con la lettera d) del medesimo comma
appena citato. Tale disposizione, infatti, attribuisce effetto impeditivo della
sanatoria ad ulteriori vincoli, che la norma impugnata, derogando a quanto già
previsto in origine dalla legge regionale n. 18 del 2004, avrebbe invece
l'effetto di vanificare.
La disposizione è pertanto illegittima per i medesimi motivi esposti nel
paragrafo precedente.
7. – Sono assorbite le ulteriori censure di illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettere a) e c).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a) e
c) della legge della Regione Basilicata n. 25 del 2007;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
dell'intera legge della Regione Basilicata 18 dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed
integrazione alla L.R. 12 novembre 2004, n. 18), sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, e ai principi di leale collaborazione tra Stato e Regioni
e di certezza del diritto;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1, lettere b), d), e), f) e g), della legge della Regione Basilicata n. 25 del
2007, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in
epigrafe, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, e ai principi di
leale cooperazione tra Stato e Regioni e di certezza del diritto;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
della legge della Regione Basilicata n. 25 del 2007, sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe, in riferimento agli artt.
3 e 97 della Costituzione, e ai principi di leale collaborazione tra Stato e
Regioni e di certezza del diritto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 23 febbraio 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore DE SIERVO
Udienza Pubblica del 27/01/2009 Decisione del 23/02/2009
Deposito del 27/02/2009 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Legge della Regione Basilicata 8/12/2007, n. 25.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 14/2008
SENTENZA N. 54
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata
18 dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato
il 18 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 25 febbraio 2008 ed iscritto
al n. 14 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2009 il Giudice relatore Ugo De
Siervo;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 18 febbraio 2008 e depositato il successivo
25 febbraio (reg. ric. n. 14 del 2008) il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata 18
dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s)
(quest'ultimo non espressamente menzionato) della Costituzione, nonché ai
principi di leale collaborazione e di certezza del diritto.
La legge impugnata arreca «modifica ed integrazione» alla legge regionale 18
novembre 2004, n. 18 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui all'art.
32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269), con cui la Regione Basilicata
ha esercitato la propria potestà legislativa in relazione alla disciplina del
cosiddetto condono edilizio, previsto dall'art. 32 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, norme su cui ha inciso la sentenza n. 196
del 2004 di questa Corte. Il ricorrente osserva che con tale decisione e con la
successiva sentenza n. 49 del 2006 la Corte avrebbe qualificato come perentorio
il termine assegnato alla Regione dall'art. 5 del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 30 luglio 2004, n. 191, al
fine di integrare la normativa statale. Posto che la legge impugnata è stata
adottata successivamente alla scadenza di tale termine, essa avrebbe ecceduto la
competenza regionale, ponendosi in contrasto con il principio di leale
collaborazione e incrinando la certezza del diritto. Tale censura varrebbe,
anzitutto, in relazione all'art. 2 della legge regionale impugnata, che, a
parere dell'Avvocatura, riapre il termine per la definizione del procedimento di
sanatoria.
Inoltre, l'art. 1, comma 1, lettere a), c), d) ed e) sarebbe incorso nel
medesimo vizio, ampliando la «casistica degli interventi ammessi a sanatoria»:
in particolare, la lettera a) avrebbe reso sanabile l'opera quand'anche priva
dei muri perimetrali, mentre la lettera c) avrebbe reso rilevanti i soli vincoli
assoluti di inedificabilità anteriori alla realizzazione del fabbricato, così
invadendo la competenza statale in materia di “beni ambientali, artistici e
monumentali”.
Infine, la previsione di nuove condizioni per la sanatoria senza contestuale
riapertura dei termini per la presentazione della domanda di condono
comporterebbe – ad avviso del ricorrente – la lesione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, per avere discriminato i cittadini che versano nelle medesime
situazioni, tramite una norma irragionevole e contraria all'imparzialità e al
buon andamento della pubblica amministrazione.
2. – Si è costituita la Regione Basilicata, la quale ha chiesto che il
ricorso sia dichiarato in parte inammissibile, in parte infondato.
La Regione osserva, anzitutto, che l'art. 2 impugnato non avrebbe per
oggetto, come sostenuto dall'Avvocatura, il condono disciplinato dall'art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003, ma le procedure di sanatoria regolate dal
Capo IV della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie) e dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), sicché la censura sarebbe
inammissibile. In ogni caso, essa dovrebbe venire rigettata, poiché la legge
impugnata ha avuto il «limitato scopo di precisare e chiarire ulteriormente
possibilità, condizioni e modalità della sanatoria», sulla base della legge
regionale n. 18 del 2004, che è stata adottata nel rispetto del termine
assegnato dalla legislazione statale.
Peraltro, anche qualora tale termine non fosse stato osservato, non
potrebbe da ciò discendere la illegittimità costituzionale della normativa
impugnata, ma la sola immediata applicabilità dell'art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003 e del relativo allegato, rispetto al quale la legge censurata non
apporterebbe modifiche: per tale ragione, essa, in quanto conforme all'art. 32
citato, non incontrerebbe alcun limite temporale.
A parere della Regione, in particolare, sarebbe conforme alla normativa
statale anche l'art. 1, comma 1, lettera a), della legge impugnata, che, pur in
contrasto con una non univoca giurisprudenza, avrebbe riprodotto quanto indicato
dalla circolare ministeriale n. 2699 del 2005 (a propria volta ricettiva della
circolare n. 3357/25 del 1985) in ordine alla possibilità di considerare
ultimata l'opera, anche in difetto dei muri perimetrali.
Allo stesso modo, l'art. 1, comma 1, lettera c), sarebbe meramente
riproduttivo dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, cui rinvia l'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, nella parte in cui vi si esclude la sanatoria
delle opere realizzate in violazione di vincoli di inedificabilità assoluta,
purché imposti prima della realizzazione delle opere stesse.
Sarebbe pure inammissibile la censura basata sugli artt. 3 e 97 della
Costituzione, «in quanto non formulata in relazione a specifiche previsioni»
della legge impugnata, e comunque infondata, dovendo ritenersi diverse le
posizioni di coloro che avessero già presentato domanda di condono e di coloro
che invece fossero rimasti inerti.
3. – In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha depositato una
memoria nella quale, in replica alle difese avversarie, svolge ulteriori
argomentazioni a sostegno delle censure prospettate nel ricorso.
In particolare, la difesa dello Stato sostiene che la legge impugnata
eccederebbe le competenze regionali, dal momento che sarebbe intervenuta oltre
il termine perentorio, fissato dal decreto-legge n. 168 del 2004.
L'Avvocatura ribadisce, inoltre, che l'emanazione della legge regionale
avrebbe leso il principio di leale collaborazione.
Quanto alla censura secondo cui la legge regionale n. 25 del 2007 avrebbe
ampliato le ipotesi di condono, nella memoria si contesta l'assunto per il quale
il legislatore regionale avrebbe soltanto operato una semplice esplicazione dei
principi e dell'assetto dettato dalla precedente normativa. Infatti, l'art. 1,
comma 1, lettera a), nel sopprimere le parole «ed i muri perimetrali» dall'art.
2 della legge regionale n. 18 del 2004 avrebbe inciso sulla definizione della
nozione di fabbricato ultimato, ricomprendendovi anche quello privo di muri
perimetrali, in contrasto con la consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione. Ciò si risolverebbe nella illegittima estensione del condono ad
ulteriori ipotesi originariamente non previste.
Il legislatore regionale, inoltre, modificando l'art. 3, comma 1, lettera
c), della legge regionale n. 18 del 2004, sarebbe intervenuto sulla
condonabilità di abusi realizzati su immobili vincolati, così incidendo
illegittimamente nella materia dei beni ambientali.
L'Avvocatura ribadisce, infine, che la legge censurata, modificando,
successivamente alla scadenza del termine i criteri per la presentazione del
condono, discriminerebbe ingiustificatamente quei soggetti che, pur versando
nelle stesse condizioni, non avevano avanzato domanda di sanatoria in quanto
all'epoca non legittimati. Violerebbe, infine, l'art. 97 Cost. in quanto
l'irragionevolezza di tale disciplina inciderebbe sull'attività amministrativa
consequenziale.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'intera legge della Regione Basilicata 18
dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s)
(parametro, quest'ultimo, non espressamente menzionato) della Costituzione,
nonché ai principi di leale collaborazione e di certezza del diritto.
La legge impugnata modifica in parte la legge regionale 12 novembre 2004,
n. 18 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui all'art. 32 del decretolegge
30 settembre 2003, n. 269), con cui la Regione Basilicata ha esercitato la
propria potestà legislativa in relazione alla disciplina del cosiddetto condono
edilizio, previsto dall'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge
24 novembre 2003, n. 326, norma su cui ha inciso la sentenza n. 196 del 2004 di
questa Corte.
Sulla base di tale ultima decisione, con la successiva sentenza n. 49 del
2006 la Corte ha qualificato come perentorio il termine assegnato alla Regione
dall'art. 5 del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il
contenimento della spesa pubblica), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 30 luglio 2004, n. 191, al fine di poter integrare la
normativa statale.
Posto che la legge impugnata è stata adottata successivamente a tale
termine, il ricorrente sostiene che essa avrebbe ecceduto la competenza
regionale, ponendosi in contrasto con il principio di leale collaborazione e
incrinando la certezza del diritto.
In particolare, l'art. 2, a parere dell'Avvocatura, avrebbe riaperto il
termine per la definizione del procedimento di sanatoria.
L'art. 1, comma 1, lettere a), c), d) ed e), avrebbe poi ampliato l'area
della «casistica degli interventi ammessi a sanatoria»: la lettera a) avrebbe
reso sanabile l'opera quand'anche priva dei muri perimetrali, mentre la lettera
c) avrebbe reso rilevanti, al fine di precludere la sanatoria, i soli vincoli
assoluti di inedificabilità anteriori alla realizzazione del fabbricato, così
invadendo anche la competenza statale in materia di “beni ambientali, artistici
e monumentali”.
Infine, la previsione di nuove condizioni per la sanatoria senza
contestuale riapertura dei termini per la presentazione della domanda di condono
comporterebbe la lesione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
avrebbe discriminato soggetti che versano nelle medesime situazioni, tramite una
norma irragionevole e contraria all'imparzialità e al buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. – Si è costituita la Regione Basilicata, eccependo l'inammissibilità
delle censure, e chiedendone nel merito il rigetto; nell'imminenza dell'udienza
pubblica la sola Avvocatura dello Stato ha depositato memoria conclusiva,
insistendo sulle conclusioni già rassegnate.
3. – Non sono ammissibili le censure concernenti la legittimità
costituzionale dell'intera legge impugnata, che sono fondate sull'asserito vizio
di violazione dei principi di leale collaborazione tra Stato e Regione e di
certezza del diritto, nonché sulla lesione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Il ricorrente, infatti, muove da un'erronea lettura delle decisioni assunte
dalla Corte in ordine ai limiti della potestà legislativa regionale in materia:
la sentenza n. 49 del 2006, menzionata dal ricorso in riferimento alla
qualificazione come «perentorio» del termine di cui al succitato art. 5,
chiarisce espressamente «che il limite temporale all'esercizio del potere
legislativo da parte delle Regioni in questa particolare materia concerne
esclusivamente le disposizioni che (…) si discostano dalle previsioni dell'art.
32», ed anzi, aggiunge che «non incontra, invece, limiti temporali del genere il
potere legislativo regionale che si svolga in conformità dell'art. 32 o
nell'ambito di una qualsiasi ordinaria materia legislativa di competenza della
Regione».
Il solo esaurimento del termine non è pertanto sufficiente a sostenere la
censura di incostituzionalità, la quale esige invece che la parte ricorrente
adduca argomenti tali da dimostrare che la sopravvenuta normativa regionale si è
discostata dalle previsioni contenute nell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del
2003, alterando in tal modo la normativa statale in materia di condono edilizio:
quest'ultima, infatti, una volta consumatosi lo spazio temporale assegnato al
legislatore regionale per integrare tale disciplina, «non potrà che trovare
applicazione» (sentenza n. 196 del 2004).
Per la medesima ragione, le stesse censure basate sulla violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione potranno essere apprezzate solo con il
verificarsi della condizione appena ricordata, giacché si potrebbe, in linea
meramente astratta, ipotizzare una violazione del principio di uguaglianza nei
criteri di accesso al condono e nell'azione della pubblica amministrazione, solo
se i primi fossero stati modificati sostanzialmente e significativamente senza
contestuale riapertura del termine per proporre la domanda. Invece, modifiche
marginali e di dettaglio introdotte dal legislatore regionale con ogni evidenza
non sarebbero neppure in linea di principio idonee a generare profili di
illegittimità, in quanto necessariamente rivolte solo a chi abbia già chiesto
tempestivamente di usufruire del condono.
Tali rilievi valgono ad evidenziare la sussistenza di uno specifico onere
motivazionale a carico del ricorrente, che è tenuto, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, ad illustrare adeguatamente le ragioni per le
quali le disposizioni impugnate violano i parametri costituzionali (da ultimo,
sentenze n. 326, n. 285 e n. 168 del 2008).
Nel caso di specie, va pertanto affermato che non si può censurare l'intera
legge regionale sul solo rilievo che essa è il frutto dell'esercizio del potere
normativo mediante la quale la Regione a suo tempo ha esercitato, entro il detto
termine perentorio, i propri poteri legislativi in tema di condono edilizio; ciò
a meno di addurre elementi argomentativi idonei a dimostrare che le disposizioni
adottate nella nuova legge regionale si siano davvero discostate dalle parti non
legittimamente modificabili del succitato art. 32.
Ma in tale ultimo senso il ricorrente ha provveduto con esclusivo
riferimento all'art. 1, comma 1, lettere a) e c), e all'art. 2 della legge
impugnata, mentre – come si è visto sopra – non è stata spesa alcuna
argomentazione atta non solo a comprovare, ma neppure ad ipotizzare che l'art.
1, comma 1, lettere b), d), e), f), e g) possa avere l'effetto di ampliare
illegittimamente l'area del condono edilizio. Il ricorrente si è limitato invece
a postulare tale esito, oltre che con riguardo alle predette lettere a) e c),
per le quali viene svolta un'autonoma motivazione, solo in riferimento alle
lettere d) ed e), sulle quali, viceversa, si sono omesse le ulteriori,
indispensabili argomentazioni.
Ne segue che sono inammissibili le censure aventi ad oggetto l'art. 1, comma
1, lettere b), d), e), f) e g), della legge regionale n. 25 del 2007.
Le sole censure affrontabili in questa sede, pertanto, riguardano l'art. 1,
comma 1, lettere a) e c), e l'art. 2 della legge impugnata.
4. – Quanto all'art. 2, la censura non è fondata, poiché si basa su un
erroneo presupposto interpretativo (sentenze n. 207 e n. 184 del 2007), secondo
quanto eccepito dalla Regione Basilicata.
Secondo il ricorrente, infatti, tale norma riaprirebbe il termine per
presentare la domanda di condono ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge n. 269
del 2003 e della legge regionale n. 18 del 2004. In realtà, la proroga dei due
termini ivi contenuta, concerne espressamente la definizione, da parte dei
Comuni, dei procedimenti relativi alle domande di rilascio del titolo edilizio
in sanatoria presentate nei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni,
recupero e sanatoria delle opere edilizie) e dalla legge 23 dicembre 1994, n.
724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
5. – È, invece, fondata la censura relativa alla lettera a) del comma 1
dell'art. 1 della legge impugnata.
Infatti questa modifica della legge n. 18 del 2004 muta sostanzialmente il
concetto di «opere ultimate» già in origine previsto nell'art. 2, comma 1,
lettera d), della citata legge regionale non richiedendo più – come in
precedenza –, a tal fine, che l'opera sia edificata in tutte le sue componenti
strutturali «ivi compresi (…) i muri perimetrali». Con la soppressione del
riferimento a tale ultimo elemento, infatti, si vorrebbe rendere applicabile il
condono edilizio anche ad opere che ne sono escluse dalla legislazione statale e
dalla previgente legislazione regionale.
Il comma 25 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 rinvia
esplicitamente per la definizione di cosa siano le opere abusive condonabili
alle «disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
successive modificazioni ed integrazioni» e pertanto – per quanto qui interessa
– all'art. 31, comma 2, della legge n. 47 del 1985, là dove si stabilisce che
«si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e
completata la copertura».
In applicazione di tale norma, la definizione di “rustico” non può
prescindere, secondo la costante giurisprudenza ordinaria ed amministrativa,
dall'intervenuto completamento di tutte le strutture essenziali, tra le quali
anche le “tamponature esterne”. Né può essere apprezzato il tentativo della
difesa regionale di sostenere la tesi opposta sulla base di quanto sarebbe
affermato nella più recente circolare ministeriale in materia (circolare del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 2699 del 7 dicembre 2005) – la
quale comunque non potrebbe modificare il precetto legislativo – dal momento
che, invece, anche in questo atto si riconosce, sulla base della giurisprudenza
in materia, «che l'esecuzione del rustico implica la tamponatura dell'edificio
stesso, con conseguente non sanabilità di quelle opere ove manchino in tutto o
in parte i muri di tamponamento».
La norma impugnata ha pertanto l'effetto di estendere l'area del condono
oltre il termine assegnato alla Regione ai fini dell'integrazione della
normativa statale, che viene anzi per tale profilo significativamente
modificata. In tal modo il legislatore regionale, che è tenuto a cooperare con
lo Stato al fine di garantire l'equilibrio dell'«accentuata integrazione» tra
normativa nazionale e normativa regionale richiesto dal condono edilizio
(sentenza n. 196 del 2004), ha invece generato una frattura nel processo di
uniforme e prevedibile applicazione della relativa disciplina, come consolidata
dal decorso del termine previsto dall'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2004.
Per tale via si è leso l'affidamento dei consociati nella natura definitiva
della normativa in questione, e con esso, in ultima analisi, la stessa certezza
del diritto evocata dal ricorrente, che questa Corte ha espressamente
individuato come un valore suscettibile di essere compromesso da «ogni condono
edilizio», così da fungere da criterio, unitamente ad altri, alla luce del quale
valutare l'osservanza degli «stretti limiti» imposti al condono dal sistema
costituzionale (sentenze n. 196 del 2004 e n. 369 del 1988).
6. – È altresì fondata, per analoghe ragioni, la censura relativa alla
lettera c) del primo comma dell'art. 1 della legge n. 25 del 2007.
Infatti l'inserimento nell'art. 3, comma 1, lettera d), della legge
regionale n. 18 del 2004 (articolo intitolato “Opere non suscettibili di
sanatoria”) del divieto di sanare le opere abusive edificate su aree sottoposte
a vincoli di tutela solo quando questi ultimi «comportino l'inedificabilità
assoluta», va posto a raffronto non solo con l'art. 33 della legge n. 47 del
1985, la cui osservanza, quanto ai limiti imposti alla sanatoria dai vincoli di
inedificabilità, è espressamente garantita dal comma 27 dell'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, ma anche con la lettera d) del medesimo comma
appena citato. Tale disposizione, infatti, attribuisce effetto impeditivo della
sanatoria ad ulteriori vincoli, che la norma impugnata, derogando a quanto già
previsto in origine dalla legge regionale n. 18 del 2004, avrebbe invece
l'effetto di vanificare.
La disposizione è pertanto illegittima per i medesimi motivi esposti nel
paragrafo precedente.
7. – Sono assorbite le ulteriori censure di illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettere a) e c).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a) e
c) della legge della Regione Basilicata n. 25 del 2007;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
dell'intera legge della Regione Basilicata 18 dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed
integrazione alla L.R. 12 novembre 2004, n. 18), sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, e ai principi di leale collaborazione tra Stato e Regioni
e di certezza del diritto;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1, lettere b), d), e), f) e g), della legge della Regione Basilicata n. 25 del
2007, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in
epigrafe, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, e ai principi di
leale cooperazione tra Stato e Regioni e di certezza del diritto;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
della legge della Regione Basilicata n. 25 del 2007, sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe, in riferimento agli artt.
3 e 97 della Costituzione, e ai principi di leale collaborazione tra Stato e
Regioni e di certezza del diritto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 23 febbraio 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
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