Sentenza 54/2009
Giudizio
Presidente AMIRANTE - Redattore DE SIERVO
Udienza Pubblica del 27/01/2009 Decisione del 23/02/2009
Deposito del 27/02/2009 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Legge della Regione Basilicata 8/12/2007, n. 25.
Massime:
Titoli:
Atti decisi: ric. 14/2008
SENTENZA N. 54
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata
18 dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato
il 18 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 25 febbraio 2008 ed iscritto
al n. 14 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2009 il Giudice relatore Ugo De
Siervo;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 18 febbraio 2008 e depositato il successivo
25 febbraio (reg. ric. n. 14 del 2008) il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Basilicata 18
dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s)
(quest'ultimo non espressamente menzionato) della Costituzione, nonché ai
principi di leale collaborazione e di certezza del diritto.
La legge impugnata arreca «modifica ed integrazione» alla legge regionale 18
novembre 2004, n. 18 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui all'art.
32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269), con cui la Regione Basilicata
ha esercitato la propria potestà legislativa in relazione alla disciplina del
cosiddetto condono edilizio, previsto dall'art. 32 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, norme su cui ha inciso la sentenza n. 196
del 2004 di questa Corte. Il ricorrente osserva che con tale decisione e con la
successiva sentenza n. 49 del 2006 la Corte avrebbe qualificato come perentorio
il termine assegnato alla Regione dall'art. 5 del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 30 luglio 2004, n. 191, al
fine di integrare la normativa statale. Posto che la legge impugnata è stata
adottata successivamente alla scadenza di tale termine, essa avrebbe ecceduto la
competenza regionale, ponendosi in contrasto con il principio di leale
collaborazione e incrinando la certezza del diritto. Tale censura varrebbe,
anzitutto, in relazione all'art. 2 della legge regionale impugnata, che, a
parere dell'Avvocatura, riapre il termine per la definizione del procedimento di
sanatoria.
Inoltre, l'art. 1, comma 1, lettere a), c), d) ed e) sarebbe incorso nel
medesimo vizio, ampliando la «casistica degli interventi ammessi a sanatoria»:
in particolare, la lettera a) avrebbe reso sanabile l'opera quand'anche priva
dei muri perimetrali, mentre la lettera c) avrebbe reso rilevanti i soli vincoli
assoluti di inedificabilità anteriori alla realizzazione del fabbricato, così
invadendo la competenza statale in materia di “beni ambientali, artistici e
monumentali”.
Infine, la previsione di nuove condizioni per la sanatoria senza contestuale
riapertura dei termini per la presentazione della domanda di condono
comporterebbe – ad avviso del ricorrente – la lesione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, per avere discriminato i cittadini che versano nelle medesime
situazioni, tramite una norma irragionevole e contraria all'imparzialità e al
buon andamento della pubblica amministrazione.
2. – Si è costituita la Regione Basilicata, la quale ha chiesto che il
ricorso sia dichiarato in parte inammissibile, in parte infondato.
La Regione osserva, anzitutto, che l'art. 2 impugnato non avrebbe per
oggetto, come sostenuto dall'Avvocatura, il condono disciplinato dall'art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003, ma le procedure di sanatoria regolate dal
Capo IV della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie) e dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), sicché la censura sarebbe
inammissibile. In ogni caso, essa dovrebbe venire rigettata, poiché la legge
impugnata ha avuto il «limitato scopo di precisare e chiarire ulteriormente
possibilità, condizioni e modalità della sanatoria», sulla base della legge
regionale n. 18 del 2004, che è stata adottata nel rispetto del termine
assegnato dalla legislazione statale.
Peraltro, anche qualora tale termine non fosse stato osservato, non
potrebbe da ciò discendere la illegittimità costituzionale della normativa
impugnata, ma la sola immediata applicabilità dell'art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003 e del relativo allegato, rispetto al quale la legge censurata non
apporterebbe modifiche: per tale ragione, essa, in quanto conforme all'art. 32
citato, non incontrerebbe alcun limite temporale.
A parere della Regione, in particolare, sarebbe conforme alla normativa
statale anche l'art. 1, comma 1, lettera a), della legge impugnata, che, pur in
contrasto con una non univoca giurisprudenza, avrebbe riprodotto quanto indicato
dalla circolare ministeriale n. 2699 del 2005 (a propria volta ricettiva della
circolare n. 3357/25 del 1985) in ordine alla possibilità di considerare
ultimata l'opera, anche in difetto dei muri perimetrali.
Allo stesso modo, l'art. 1, comma 1, lettera c), sarebbe meramente
riproduttivo dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, cui rinvia l'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, nella parte in cui vi si esclude la sanatoria
delle opere realizzate in violazione di vincoli di inedificabilità assoluta,
purché imposti prima della realizzazione delle opere stesse.
Sarebbe pure inammissibile la censura basata sugli artt. 3 e 97 della
Costituzione, «in quanto non formulata in relazione a specifiche previsioni»
della legge impugnata, e comunque infondata, dovendo ritenersi diverse le
posizioni di coloro che avessero già presentato domanda di condono e di coloro
che invece fossero rimasti inerti.
3. – In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha depositato una
memoria nella quale, in replica alle difese avversarie, svolge ulteriori
argomentazioni a sostegno delle censure prospettate nel ricorso.
In particolare, la difesa dello Stato sostiene che la legge impugnata
eccederebbe le competenze regionali, dal momento che sarebbe intervenuta oltre
il termine perentorio, fissato dal decreto-legge n. 168 del 2004.
L'Avvocatura ribadisce, inoltre, che l'emanazione della legge regionale
avrebbe leso il principio di leale collaborazione.
Quanto alla censura secondo cui la legge regionale n. 25 del 2007 avrebbe
ampliato le ipotesi di condono, nella memoria si contesta l'assunto per il quale
il legislatore regionale avrebbe soltanto operato una semplice esplicazione dei
principi e dell'assetto dettato dalla precedente normativa. Infatti, l'art. 1,
comma 1, lettera a), nel sopprimere le parole «ed i muri perimetrali» dall'art.
2 della legge regionale n. 18 del 2004 avrebbe inciso sulla definizione della
nozione di fabbricato ultimato, ricomprendendovi anche quello privo di muri
perimetrali, in contrasto con la consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione. Ciò si risolverebbe nella illegittima estensione del condono ad
ulteriori ipotesi originariamente non previste.
Il legislatore regionale, inoltre, modificando l'art. 3, comma 1, lettera
c), della legge regionale n. 18 del 2004, sarebbe intervenuto sulla
condonabilità di abusi realizzati su immobili vincolati, così incidendo
illegittimamente nella materia dei beni ambientali.
L'Avvocatura ribadisce, infine, che la legge censurata, modificando,
successivamente alla scadenza del termine i criteri per la presentazione del
condono, discriminerebbe ingiustificatamente quei soggetti che, pur versando
nelle stesse condizioni, non avevano avanzato domanda di sanatoria in quanto
all'epoca non legittimati. Violerebbe, infine, l'art. 97 Cost. in quanto
l'irragionevolezza di tale disciplina inciderebbe sull'attività amministrativa
consequenziale.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'intera legge della Regione Basilicata 18
dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed integrazione alla L.R.12 novembre 2004, n.
18), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s)
(parametro, quest'ultimo, non espressamente menzionato) della Costituzione,
nonché ai principi di leale collaborazione e di certezza del diritto.
La legge impugnata modifica in parte la legge regionale 12 novembre 2004,
n. 18 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui all'art. 32 del decretolegge
30 settembre 2003, n. 269), con cui la Regione Basilicata ha esercitato la
propria potestà legislativa in relazione alla disciplina del cosiddetto condono
edilizio, previsto dall'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge
24 novembre 2003, n. 326, norma su cui ha inciso la sentenza n. 196 del 2004 di
questa Corte.
Sulla base di tale ultima decisione, con la successiva sentenza n. 49 del
2006 la Corte ha qualificato come perentorio il termine assegnato alla Regione
dall'art. 5 del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il
contenimento della spesa pubblica), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 30 luglio 2004, n. 191, al fine di poter integrare la
normativa statale.
Posto che la legge impugnata è stata adottata successivamente a tale
termine, il ricorrente sostiene che essa avrebbe ecceduto la competenza
regionale, ponendosi in contrasto con il principio di leale collaborazione e
incrinando la certezza del diritto.
In particolare, l'art. 2, a parere dell'Avvocatura, avrebbe riaperto il
termine per la definizione del procedimento di sanatoria.
L'art. 1, comma 1, lettere a), c), d) ed e), avrebbe poi ampliato l'area
della «casistica degli interventi ammessi a sanatoria»: la lettera a) avrebbe
reso sanabile l'opera quand'anche priva dei muri perimetrali, mentre la lettera
c) avrebbe reso rilevanti, al fine di precludere la sanatoria, i soli vincoli
assoluti di inedificabilità anteriori alla realizzazione del fabbricato, così
invadendo anche la competenza statale in materia di “beni ambientali, artistici
e monumentali”.
Infine, la previsione di nuove condizioni per la sanatoria senza
contestuale riapertura dei termini per la presentazione della domanda di condono
comporterebbe la lesione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
avrebbe discriminato soggetti che versano nelle medesime situazioni, tramite una
norma irragionevole e contraria all'imparzialità e al buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. – Si è costituita la Regione Basilicata, eccependo l'inammissibilità
delle censure, e chiedendone nel merito il rigetto; nell'imminenza dell'udienza
pubblica la sola Avvocatura dello Stato ha depositato memoria conclusiva,
insistendo sulle conclusioni già rassegnate.
3. – Non sono ammissibili le censure concernenti la legittimità
costituzionale dell'intera legge impugnata, che sono fondate sull'asserito vizio
di violazione dei principi di leale collaborazione tra Stato e Regione e di
certezza del diritto, nonché sulla lesione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Il ricorrente, infatti, muove da un'erronea lettura delle decisioni assunte
dalla Corte in ordine ai limiti della potestà legislativa regionale in materia:
la sentenza n. 49 del 2006, menzionata dal ricorso in riferimento alla
qualificazione come «perentorio» del termine di cui al succitato art. 5,
chiarisce espressamente «che il limite temporale all'esercizio del potere
legislativo da parte delle Regioni in questa particolare materia concerne
esclusivamente le disposizioni che (…) si discostano dalle previsioni dell'art.
32», ed anzi, aggiunge che «non incontra, invece, limiti temporali del genere il
potere legislativo regionale che si svolga in conformità dell'art. 32 o
nell'ambito di una qualsiasi ordinaria materia legislativa di competenza della
Regione».
Il solo esaurimento del termine non è pertanto sufficiente a sostenere la
censura di incostituzionalità, la quale esige invece che la parte ricorrente
adduca argomenti tali da dimostrare che la sopravvenuta normativa regionale si è
discostata dalle previsioni contenute nell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del
2003, alterando in tal modo la normativa statale in materia di condono edilizio:
quest'ultima, infatti, una volta consumatosi lo spazio temporale assegnato al
legislatore regionale per integrare tale disciplina, «non potrà che trovare
applicazione» (sentenza n. 196 del 2004).
Per la medesima ragione, le stesse censure basate sulla violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione potranno essere apprezzate solo con il
verificarsi della condizione appena ricordata, giacché si potrebbe, in linea
meramente astratta, ipotizzare una violazione del principio di uguaglianza nei
criteri di accesso al condono e nell'azione della pubblica amministrazione, solo
se i primi fossero stati modificati sostanzialmente e significativamente senza
contestuale riapertura del termine per proporre la domanda. Invece, modifiche
marginali e di dettaglio introdotte dal legislatore regionale con ogni evidenza
non sarebbero neppure in linea di principio idonee a generare profili di
illegittimità, in quanto necessariamente rivolte solo a chi abbia già chiesto
tempestivamente di usufruire del condono.
Tali rilievi valgono ad evidenziare la sussistenza di uno specifico onere
motivazionale a carico del ricorrente, che è tenuto, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, ad illustrare adeguatamente le ragioni per le
quali le disposizioni impugnate violano i parametri costituzionali (da ultimo,
sentenze n. 326, n. 285 e n. 168 del 2008).
Nel caso di specie, va pertanto affermato che non si può censurare l'intera
legge regionale sul solo rilievo che essa è il frutto dell'esercizio del potere
normativo mediante la quale la Regione a suo tempo ha esercitato, entro il detto
termine perentorio, i propri poteri legislativi in tema di condono edilizio; ciò
a meno di addurre elementi argomentativi idonei a dimostrare che le disposizioni
adottate nella nuova legge regionale si siano davvero discostate dalle parti non
legittimamente modificabili del succitato art. 32.
Ma in tale ultimo senso il ricorrente ha provveduto con esclusivo
riferimento all'art. 1, comma 1, lettere a) e c), e all'art. 2 della legge
impugnata, mentre – come si è visto sopra – non è stata spesa alcuna
argomentazione atta non solo a comprovare, ma neppure ad ipotizzare che l'art.
1, comma 1, lettere b), d), e), f), e g) possa avere l'effetto di ampliare
illegittimamente l'area del condono edilizio. Il ricorrente si è limitato invece
a postulare tale esito, oltre che con riguardo alle predette lettere a) e c),
per le quali viene svolta un'autonoma motivazione, solo in riferimento alle
lettere d) ed e), sulle quali, viceversa, si sono omesse le ulteriori,
indispensabili argomentazioni.
Ne segue che sono inammissibili le censure aventi ad oggetto l'art. 1, comma
1, lettere b), d), e), f) e g), della legge regionale n. 25 del 2007.
Le sole censure affrontabili in questa sede, pertanto, riguardano l'art. 1,
comma 1, lettere a) e c), e l'art. 2 della legge impugnata.
4. – Quanto all'art. 2, la censura non è fondata, poiché si basa su un
erroneo presupposto interpretativo (sentenze n. 207 e n. 184 del 2007), secondo
quanto eccepito dalla Regione Basilicata.
Secondo il ricorrente, infatti, tale norma riaprirebbe il termine per
presentare la domanda di condono ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge n. 269
del 2003 e della legge regionale n. 18 del 2004. In realtà, la proroga dei due
termini ivi contenuta, concerne espressamente la definizione, da parte dei
Comuni, dei procedimenti relativi alle domande di rilascio del titolo edilizio
in sanatoria presentate nei termini previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni,
recupero e sanatoria delle opere edilizie) e dalla legge 23 dicembre 1994, n.
724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
5. – È, invece, fondata la censura relativa alla lettera a) del comma 1
dell'art. 1 della legge impugnata.
Infatti questa modifica della legge n. 18 del 2004 muta sostanzialmente il
concetto di «opere ultimate» già in origine previsto nell'art. 2, comma 1,
lettera d), della citata legge regionale non richiedendo più – come in
precedenza –, a tal fine, che l'opera sia edificata in tutte le sue componenti
strutturali «ivi compresi (…) i muri perimetrali». Con la soppressione del
riferimento a tale ultimo elemento, infatti, si vorrebbe rendere applicabile il
condono edilizio anche ad opere che ne sono escluse dalla legislazione statale e
dalla previgente legislazione regionale.
Il comma 25 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 rinvia
esplicitamente per la definizione di cosa siano le opere abusive condonabili
alle «disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
successive modificazioni ed integrazioni» e pertanto – per quanto qui interessa
– all'art. 31, comma 2, della legge n. 47 del 1985, là dove si stabilisce che
«si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e
completata la copertura».
In applicazione di tale norma, la definizione di “rustico” non può
prescindere, secondo la costante giurisprudenza ordinaria ed amministrativa,
dall'intervenuto completamento di tutte le strutture essenziali, tra le quali
anche le “tamponature esterne”. Né può essere apprezzato il tentativo della
difesa regionale di sostenere la tesi opposta sulla base di quanto sarebbe
affermato nella più recente circolare ministeriale in materia (circolare del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 2699 del 7 dicembre 2005) – la
quale comunque non potrebbe modificare il precetto legislativo – dal momento
che, invece, anche in questo atto si riconosce, sulla base della giurisprudenza
in materia, «che l'esecuzione del rustico implica la tamponatura dell'edificio
stesso, con conseguente non sanabilità di quelle opere ove manchino in tutto o
in parte i muri di tamponamento».
La norma impugnata ha pertanto l'effetto di estendere l'area del condono
oltre il termine assegnato alla Regione ai fini dell'integrazione della
normativa statale, che viene anzi per tale profilo significativamente
modificata. In tal modo il legislatore regionale, che è tenuto a cooperare con
lo Stato al fine di garantire l'equilibrio dell'«accentuata integrazione» tra
normativa nazionale e normativa regionale richiesto dal condono edilizio
(sentenza n. 196 del 2004), ha invece generato una frattura nel processo di
uniforme e prevedibile applicazione della relativa disciplina, come consolidata
dal decorso del termine previsto dall'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2004.
Per tale via si è leso l'affidamento dei consociati nella natura definitiva
della normativa in questione, e con esso, in ultima analisi, la stessa certezza
del diritto evocata dal ricorrente, che questa Corte ha espressamente
individuato come un valore suscettibile di essere compromesso da «ogni condono
edilizio», così da fungere da criterio, unitamente ad altri, alla luce del quale
valutare l'osservanza degli «stretti limiti» imposti al condono dal sistema
costituzionale (sentenze n. 196 del 2004 e n. 369 del 1988).
6. – È altresì fondata, per analoghe ragioni, la censura relativa alla
lettera c) del primo comma dell'art. 1 della legge n. 25 del 2007.
Infatti l'inserimento nell'art. 3, comma 1, lettera d), della legge
regionale n. 18 del 2004 (articolo intitolato “Opere non suscettibili di
sanatoria”) del divieto di sanare le opere abusive edificate su aree sottoposte
a vincoli di tutela solo quando questi ultimi «comportino l'inedificabilità
assoluta», va posto a raffronto non solo con l'art. 33 della legge n. 47 del
1985, la cui osservanza, quanto ai limiti imposti alla sanatoria dai vincoli di
inedificabilità, è espressamente garantita dal comma 27 dell'art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, ma anche con la lettera d) del medesimo comma
appena citato. Tale disposizione, infatti, attribuisce effetto impeditivo della
sanatoria ad ulteriori vincoli, che la norma impugnata, derogando a quanto già
previsto in origine dalla legge regionale n. 18 del 2004, avrebbe invece
l'effetto di vanificare.
La disposizione è pertanto illegittima per i medesimi motivi esposti nel
paragrafo precedente.
7. – Sono assorbite le ulteriori censure di illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettere a) e c).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a) e
c) della legge della Regione Basilicata n. 25 del 2007;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale
dell'intera legge della Regione Basilicata 18 dicembre 2007, n. 25 (Modifica ed
integrazione alla L.R. 12 novembre 2004, n. 18), sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, e ai principi di leale collaborazione tra Stato e Regioni
e di certezza del diritto;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
1, lettere b), d), e), f) e g), della legge della Regione Basilicata n. 25 del
2007, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in
epigrafe, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, e ai principi di
leale cooperazione tra Stato e Regioni e di certezza del diritto;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
della legge della Regione Basilicata n. 25 del 2007, sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe, in riferimento agli artt.
3 e 97 della Costituzione, e ai principi di leale collaborazione tra Stato e
Regioni e di certezza del diritto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 23 febbraio 2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA
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